Rapport intérimaire - Rapport No. 368, Juin 2013

1. 521. La plainte figure dans deux communications de la Fédération syndicale authentique du Honduras (FASH ) en date du 29 août 2012, dont la première est cosignée par le Syndicat des travailleurs de la société commerciale Mattews (Cemcol Comercial) et assimilés (SITRACCMACCOS) et la seconde par le Syndicat des travailleurs de l’Institut de l’enfance et de la famille du Honduras (SITRAIHNFA).
2. 522. Le gouvernement a fait parvenir ses observations dans une communication en date du 11 décembre 2012.
3. 523. Le Honduras a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations des organisations plaignantes

1. 524. Dans une communication en date du 29 août 2012, la Fédération syndicale authentique du Honduras (FASH) et le Syndicat des travailleurs de la société commerciale Mattews (Cemcol Comercial) et assimilés (SITRACCMACCOS) allèguent que, en 2012, au motif d’une restructuration complète de l’entreprise – mais dans le projet véritable de faire disparaître le syndicat –, la société a poussé un grand nombre de membres du syndicat à la démission avant d’en licencier beaucoup d’autres, alors que l’organisation venait de modifier ses statuts pour cesser d’être un syndicat d’entreprise et devenir un syndicat sectoriel. Les organisations plaignantes indiquent que, au moment de la plainte, seuls les sept membres du comité exécutif avaient été épargnés par les licenciements, l’entreprise ayant mis fin à la relation de travail de tous les autres adhérents au syndicat. Les organisations syndicales ont réclamé l’observation des dispositions de la convention collective, notamment celle des articles relatifs au versement des salaires et prestations dus aux travailleurs licenciés.
2. 525. Dans une autre communication en date du 29 août 2012, la FASH et le SITRAIHNFA allèguent que cette administration cherche à faire disparaître le syndicat dans l’intention de traiter avec les ONG. Parallèlement, les autorités envisageraient la suppression de l’institut (IHNFA) et la création d’un bureau du Défenseur des enfants doté d’un nouveau personnel.
3. 526. Par ailleurs, les organisations mentionnées allèguent la violation par l’IHNFA de différents articles de la convention collective de 2009 (qui est toujours en vigueur, les organisations plaignantes affirmant en effet que la direction de l’institut fait obstacle à la négociation d’un nouvel accord) et le refus de reconnaître le syndicat en tant que représentant de l’ensemble des travailleurs, qu’ils soient syndiqués ou non. Les manquements portent notamment sur les articles relatifs aux heures supplémentaires, au transport du personnel, à la fourniture d’équipements, aux procédures réglementaires et à la stabilité dans l’emploi. De même, selon les organisations plaignantes, l’institut a procédé à des licenciements verbaux et immédiats. Les organisations syndicales font parvenir un grand nombre d’annexes.

B. Réponse du gouvernement

1. 527. Dans sa communication en date du 11 décembre 2012, le gouvernement déclare respecter les droits syndicaux et affirme que les autorités reconnaissent le Syndicat des travailleurs de l’Institut de l’enfance et de la famille du Honduras (SITRAIHNFA), comme l’atteste la conclusion de six conventions collectives successives au sein de l’institut. Le SITRAIHNFA a dénoncé la dernière d’entre elles, et plusieurs réunions ont été organisées aux fins de la négociation, avec l’ancienne directrice exécutive, d’un nouvel accord; les clauses prévoyant des hausses salariales ou ayant des répercussions économiques ou financières ont été rejetées. Le gouvernement explique que l’institution a traversé pendant l’ensemble de cette période une crise budgétaire et financière qui a débouché, le 21 septembre 2011, sur l’adoption du décret exécutif no 066-2011 prononçant l’état d’urgence au sein de l’institut. Un comité gouvernemental de contrôle a alors été nommé, qui est resté en fonctions jusqu’en janvier 2012, date de la désignation du directeur exécutif actuel. Conformément aux dispositions générales fixées par le Conseil des ministres dans les décrets exécutifs portant les références PCM-063-2011 et PCM 027 2012, les compétences de ce directeur ont été limitées en ce qui concerne la politique budgétaire et les ressources financières, et ce en raison de la crise nationale et internationale qui affecte l’Etat. Toute hausse salariale est même impossible désormais selon la loi, un élément que les organisations plaignantes tentent d’occulter. Pour le dire en d’autres termes, le gouvernement déclare que la conclusion de la septième convention collective a été empêchée par la situation financière actuelle du pays et, plus précisément, par les disponibilités budgétaires de l’institution, ce à quoi il convient d’ajouter l’obstacle législatif susmentionné, attesté par les décrets exécutifs annexés.
2. 528. Le gouvernement déclare totalement infondée l’affirmation selon laquelle l’IHNFA aurait procédé à des licenciements verbaux et immédiats, en contournant le syndicat, voire en niant son existence. L’inexactitude de cette affirmation extrême ressort clairement du très grand nombre de procès-verbaux d’audiences spéciales et entretiens préalables de licenciement convoqués selon les règles, en présence de représentants du syndicat, par le département des ressources humaines de l’institut, autant de documents dans lesquels on relève la mention et la signature, en qualité de représentant, d’un délégué du syndicat habilité à s’exprimer pour la défense du travailleur, tout ceci conformément au règlement intérieur et à la convention collective. Ces éléments suffisent à démontrer le caractère infondé de la déclaration.
3. 529. Le gouvernement ajoute que les membres du conseil exécutif central du SITRAIHNFA ont été invités à la présentation du projet de loi portant création du bureau national du Défenseur des enfants au Congrès national de la République. Le pouvoir législatif a permis ainsi à l’organisation de formuler ses propositions et observations et procède maintenant à l’examen de toutes les propositions entendues. Il ressort de ce qui précède que l’affirmation contenue dans la plainte selon laquelle «le gouvernement a pour intention de traiter avec les ONG» est non seulement insultante, mais aussi totalement erronée et n’appelle pas le moindre examen. En effet, ces affirmations, calomnieuses, inspirées par l’envie et portées sans la moindre preuve, ne méritent en rien d’être soumises à l’examen d’un organisme international.
4. 530. Le gouvernement juge également calomnieuse et inspirée par l’envie l’affirmation selon laquelle le pouvoir exécutif aurait l’intention de supprimer l’IHNFA et, ce faisant, de faire disparaître le syndicat, car le projet prévoyant la création d’un bureau national du Défenseur des enfants appelé à remplacer l’institut n’émane pas uniquement du pouvoir exécutif. En effet, le projet de loi correspondant a été formulé par un collectif rassemblant des acteurs de la coopération internationale liés à des programmes pour l’enfance comme l’USAID et l’UNICEF, des organismes de la société civile, des membres de la COIPRODEN – une organisation regroupant et représentant plus de 30 institutions actives dans le domaine de l’enfance –, le parquet spécialisé pour l’enfance, qui fait partie intégrante du ministère public et du bureau du Procureur général de l’Etat et, si l’on s’intéresse à l’exécutif, le Secrétariat à la justice et aux droits de l’homme et la direction exécutive de l’IHNFA, conformément au mandat confié à cet organe par la Constitution de la République et aux lois régissant son fonctionnement institutionnel. La nouvelle institution doit permettre de couvrir une population plus large que ce qui est le cas avec l’IHNFA, qui est chargé uniquement aujourd’hui des enfants vulnérables socialement et des mineurs délinquants, et d’assurer la défense des droits fondamentaux des 3,8 millions d’enfants que compte le Honduras. Ce projet s’inscrit en outre dans le cadre de la loi relative à la vision d’avenir pour le pays et au plan pour la nation, qui prévoit la décentralisation des fonctions de l’IHNFA au niveau communal et la prestation de services par l’institut non plus dans 36 communes comme actuellement, mais dans la totalité des 298 communes du pays.
5. 531. S’agissant de la reconnaissance du syndicat, le gouvernement déclare que les organisations plaignantes ont manifestement oublié les dispositions de l’article 4 de la convention collective en vigueur, qui est libellé ainsi: «Si, pour quelque raison que ce soit, l’Institut de l’enfance et de la famille du Honduras (IHNFA) change de nom ou de représentants, la nouvelle autorité sera toujours considérée, pour les questions relatives au travail, comme l’“employeur”. La relation restera régie par le règlement intérieur en vigueur, auquel il convient d’ajouter les dispositions de la présente convention collective, et par le Code du travail comme cadre légal. En tous les cas, on reconnaîtra automatiquement l’existence du syndicat en qualité de représentant légitime des intérêts professionnels et généraux de ses membres, quel que soit le nom que la nouvelle institution pourra adopter.»
6. 532. S’agissant des obstacles allégués à la négociation collective, le gouvernement réfute toute entrave à l’exercice de ce droit par l’institut et mentionne les procès-verbaux rendant compte des entretiens préalables de licenciement devant permettre aux travailleurs de se défendre et des audiences spéciales de conciliation organisées avec la médiation du Secrétariat au travail en vue de mettre un terme à une interminable série de grèves illégales menées par le syndicat aux dépens des enfants et de l’institution, autant de documents dans lesquels le syndicat est présenté précisément comme le représentant des travailleurs.
7. 533. S’agissant de la violation alléguée des articles de la convention collective par les autorités de l’IHNFA, le gouvernement relève que, selon le syndicat, les atteintes concernent la rémunération des heures supplémentaires et certaines garanties constitutionnelles mais aussi l’obligation de fournir un service de transport au personnel dans des circonstances données, la fourniture de mobilier et d’équipements, l’application des procédures réglementaires relatives au personnel, la stabilité dans l’emploi, etc. Le gouvernement affirme que ces allégations sont peu sérieuses et que les manquements, s’ils étaient avérés, supposeraient une intervention dans l’institution ou sa fermeture définitive.
8. 534. Le gouvernement indique en outre que l’organisation plaignante n’a pas épuisé les voies de recours administratives en ce qui concerne les éléments allégués. Dans ses décisions relatives à l’application de l’article 98 de la convention collective dans le cas de plusieurs agents temporaires revendiquant, sur la base de cet article, le statut de personnel permanent, la chambre constitutionnelle de la Cour suprême de justice a tranché en faveur de l’IHNFA.
9. 535. S’agissant de la violation alléguée de l’article de la sixième convention collective qui consacre l’indépendance de l’IHNFA en ce qui concerne la politique et la gestion relatives aux ressources nécessaires à la réalisation du mandat de l’institution, sans autres obligations et limites que celles qui figurent dans la Constitution, la législation, les règlements et la présente convention collective, le gouvernement indique que certains travailleurs temporaires ont été notifiés de la résiliation de leur contrat, conformément aux règles et moyennant un préavis, et que la direction de l’IHNFA a invité à plusieurs reprises les personnes ainsi licenciées, comme la loi le prévoit, à se présenter pour réclamer les sommes qui pouvaient leur être dues légalement au titre de droits acquis. Sur instruction des dirigeants du syndicat, les travailleurs ont refusé de répondre à cette invitation, et ce tout à fait à leurs dépens puisque les dispositions des articles 864 et 867 du Code du travail stipulent que le droit du personnel licencié de réclamer toute prestation échue dans le domaine du travail s’éteint deux mois après la résiliation du contrat.
10. 536. Le gouvernement déclare que le syndicat a même affirmé que la direction de l’IHNFA avait licencié d’une main tout en réembauchant de l’autre, sans préciser que l’institut emploie un grand nombre de personnes ne disposant pas des qualifications requises par leur poste, qu’il a été contraint de remplacer pour partie par du personnel qualifié – travailleurs sociaux, psychologues, médecins, etc. –, et ce pour pouvoir remplir la mission complexe qui lui est assignée, c’est-à-dire assurer la protection des enfants vulnérables socialement et la prise en charge des mineurs délinquants.
11. 537. Le gouvernement dénonce des abus constants de la part du SITRAIHNFA aux dépens de l’institution et des enfants, dont des grèves illégales au nombre de 17 (soit 120 jours ouvrables au total), interruptions qui ont duré dans certains cas 15, voire 17 jours, et pendant lesquelles l’ensemble des activités de l’institution ont été paralysées.

C. Conclusions du comité

1. 538. Le comité prend note des allégations relatives à l’IHNFA et observe que celles-ci portent sur la suppression de l’institut et son remplacement par un bureau du Défenseur des enfants doté d’un nouveau personnel, la non-observation par cette administration de plusieurs articles de la convention collective de 2009, des entraves posées par les autorités à la négociation de la nouvelle convention collective, des licenciements verbaux et immédiats et la non reconnaissance du syndicat en tant que représentant de l’ensemble des travailleurs.
2. 539. Le comité prend note des informations suivantes communiquées par le gouvernement: 1) la négociation de la nouvelle convention collective a été freinée par l’interdiction de toute hausse salariale prévue par des décrets exécutifs adoptés par le Conseil des ministres en raison de la crise nationale et internationale, décrets qui limitent les allocations budgétaires; 2) un projet de loi portant création d’un bureau national du Défenseur des enfants a été présenté, et le conseil exécutif central du SITRAIHNFA a pu présenter ses idées, observations et propositions, que le pouvoir législatif doit maintenant examiner, si bien que l’affirmation des organisations plaignantes selon laquelle l’objectif du gouvernement est de «traiter avec les ONG» est calomnieuse; la décision de remplacer l’Institut de l’enfance et de la famille du Honduras par un bureau national du Défenseur des enfants n’émane pas uniquement de l’exécutif puisque le projet a été formulé par un collectif rassemblant des acteurs de la coopération internationale (dont l’UNICEF) et de nombreux organismes actifs dans le domaine de l’enfance, ainsi que le parquet spécialisé pour l’enfance; 3) ce remplacement doit permettre d’assurer la protection des droits fondamentaux de 3,8 millions d’enfants et la décentralisation des fonctions au niveau des communes (à ce stade, l’institut est chargé uniquement des enfants vulnérables socialement et des délinquants mineurs, et il est actif dans 36 des 298 communes du pays seulement); 4) la convention collective prévoit expressément que le (futur) employeur reconnaîtra l’existence du syndicat en tant que représentant légitime de ses membres au sein de la nouvelle institution; 5) les questions relatives au travail traitées dans la plainte ont donné lieu à une médiation du Secrétariat au travail, et le syndicat a tenu 17 grèves qui ont paralysé les activités de l’institution pendant 120 jours ouvrables; 6) en ce qui concerne les questions présentées dans la plainte, l’organisation plaignante n’a pas épuisé les procédures administratives; 7) en ce qui concerne la violation alléguée de la convention collective par des licenciements, l’autorité judiciaire s’est prononcée sur un certain nombre de cas, tranchant en défaveur du syndicat; le syndicat revendiquait en outre le statut de personnel permanent pour des agents temporaires ayant été notifiés moyennant un préavis de la résiliation de leur contrat; enfin, l’institut a été contraint de remplacer un certain nombre de salariés qui ne disposaient pas des qualifications requises par leur poste par du personnel qualifié (travailleurs sociaux, médecins, psychologues, etc.), et ce pour pouvoir remplir sa mission (c’est-à-dire assurer la protection des enfants vulnérables socialement et la prise en charge des mineurs délinquants); et 8) dans le cadre des procédures administratives de licenciement, le syndicat a été entendu par le département des ressources humaines de l’institut.
3. 540. Le comité observe que, pour l’essentiel, le conflit qui oppose le syndicat et l’IHNFA découle du remplacement probable de l’institut par une autre institution (qui serait dotée selon les organisations plaignantes d’un nouveau personnel), d’une part, et des problèmes relatifs à la négociation collective, d’autre part (soit l’interdiction de toute hausse salariale en raison de la crise, selon le gouvernement, et des manquements, selon les organisations plaignantes, à un certain nombre d’articles de la convention collective en vigueur ainsi que le licenciement de travailleurs temporaires ou permanents).
4. 541. Face aux versions contradictoires des parties, le comité estime qu’il n’est pas en mesure de déterminer s’il y a eu violation des articles de la convention collective en vigueur et, compte tenu du nombre de grèves réalisées, il prie le gouvernement de prendre des mesures pour que l’IHNFA introduise, en accord avec l’organisation plaignante, un mécanisme indépendant de règlement des différends relatifs à l’application de certains articles de la convention collective et espère que ce mécanisme pourra être inclus dans le prochain accord. Le comité estime qu’un tel mécanisme devrait pouvoir traiter les questions d’interprétation de la convention collective, notamment en ce qui concerne les articles relatifs au licenciement. S’agissant de l’impossibilité de négocier des hausses salariales en raison, selon le gouvernement, de la crise économique nationale et internationale, le comité souhaite rappeler le principe selon lequel, si, au nom d’une politique de stabilisation, un gouvernement considère que le taux des salaires ne peut pas être fixé librement par voie de négociations collectives, une telle restriction devrait être appliquée comme une mesure d’exception, limitée à l’indispensable, elle ne devrait pas excéder une période raisonnable et elle devrait être accompagnée de garanties appropriées en vue de protéger le niveau de vie des travailleurs. [Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, cinquième édition, 2006, paragr. 1024.] Le comité prie le gouvernement de veiller à ce que ce principe soit respecté et espère que la négociation collective en matière salariale pourra reprendre très bientôt.
5. 542. S’agissant du remplacement probable de l’IHNFA par un bureau national du Défenseur des enfants, et ce pour les raisons et motifs mentionnés par le gouvernement, le comité observe que, selon le gouvernement, le projet de loi en question a été soumis aux organisations syndicales concernées pour consultation, après leur présentation au pouvoir législatif, et que celles-ci ont fait part dans ce cadre de leurs observations et propositions. Le comité regrette cependant que les organisations en question n’aient pas été consultées lors de l’élaboration du projet, alors que la question à l’examen affecte ses membres directement. Le comité espère que, comme annoncé par le gouvernement, le pouvoir législatif tiendra dûment compte du point de vue et des propositions des organisations syndicales, et qu’il entendra ces dernières dans le cadre du processus législatif.
6. 543. Enfin, le comité constate avec regret que le gouvernement n’a pas répondu aux allégations relatives à la société commerciale Mattews (Cemcol Comercial), et il le prie de lui faire parvenir ses observations sans délai.