Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 371, Mars 2014

1. 902. El Comité examinó este caso por última vez en su reunión de marzo de 2013 y, en esa ocasión, presentó un informe provisional al Consejo de Administración [véase 367.º informe, aprobado por el Consejo de Administración en su 317.ª reunión (marzo de 2013), párrafos 1127 a 1141].
2. 903. En su reunión de octubre de 2013 [véase 370.º informe, párrafo 11], el Comité tomó nota de que una misión de asistencia técnica de la Oficina había visitado el país en julio de 2013 para recabar información pertinente sobre el caso.
3. 904. La República Democrática del Congo ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), y el Convenio sobre los representantes de los trabajadores, 1971 (núm. 135).

A. Examen anterior del caso

1. 905. En su anterior examen del caso, en marzo de 2013, el Comité formuló las siguientes recomendaciones [véase 367.º informe, párrafo 1141]:
   • a) el Comité lamenta que, pese al tiempo transcurrido desde la presentación de la queja, el Gobierno no haya respondido a los alegatos de la organización querellante, a pesar de que en reiteradas ocasiones se le instó, incluso mediante un llamamiento urgente, a que presentara sus comentarios y observaciones sobre el caso. El Comité observa con profunda preocupación que se trata del sexto caso consecutivo desde 2009 en el que el Gobierno no ha presentado información alguna en respuesta a los alegatos formulados por las organizaciones querellantes. El Comité urge firmemente al Gobierno a que se muestre más cooperativo en el futuro, y
   • b) el Comité urge al Gobierno a que realice sin demora una investigación sobre los alegatos de acoso antisindical y de suspensión de salario de los miembros del comité de asuntos territoriales de la CCT, a saber, los Sres. Ruphin Kisenda, Léon Bakaka, Zacharie Lukabya, Benjamin Milabyo y Justin Lohekele, y a que proporcione información detallada respecto de su situación de empleo actual y acerca de la situación del comité de asuntos territoriales de la CCT dentro de la administración considerada.

B. Conclusiones del Comité

1. 906. El Comité toma nota con interés de que el Gobierno ha accedido a recibir una misión de asistencia técnica de la Oficina Internacional del Trabajo para recabar información relativa a los diferentes casos que el Comité examina desde hace años sin que se haya producido el menor progreso real en cuanto al seguimiento de sus recomendaciones. El Comité ha tomado nota del informe de la misión de asistencia técnica de la OIT (en el anexo del presente documento) y aprecia el nuevo espíritu de cooperación que muestra el Gobierno. El Comité espera que se dé curso a las recomendaciones que formule al respecto con el mismo espíritu.
2. 907. El Comité recuerda que el presente caso se refiere a presuntos actos de acoso contra sindicalistas del comité de asuntos territoriales de la CCT por parte de la dirección de la Secretaría General de Asuntos Territoriales, en particular, la suspensión de salario y de las prestaciones sociales y el posterior despido de los sindicalistas.
3. 908. El Comité toma nota de que la misión de la OIT se reunió con los delegados sindicales afectados por el presente caso, los Sres. Ruphin Kisenda, Léon Bakaka, Zacharie Lukabya y Benjamin Milabyo. Señala que el Sr. Justin Lohekele, al que también se refiere la queja, se vio obligado a jubilarse en virtud de un decreto presidencial de 31 de julio de 2009. El Comité observa que la misión también se reunió con representantes de la Secretaría General de Asuntos Territoriales en su sede en Kinshasa. Recibieron a la misión el Sr. Bokoko, adjunto del Secretario General de Asuntos Territoriales, el director de recursos humanos y una delegación intersindical. El Comité toma nota de que la CCT entregó a la misión documentos y correspondencia que respaldan sus alegatos y que, en cambio, la misión no recibió in situ los documentos que había solicitado a la administración y que podían sustentar las afirmaciones del representante de asuntos territoriales; dicha documentación tampoco se transmitió con posterioridad a la Oficina. El Comité lamenta esta situación, que no le permite emitir un juicio con pleno conocimiento de causa. No obstante, el Comité considera que, a la luz del informe de la misión, la información de que dispone ahora aclara más lo sucedido en el presente caso.
4. 909. En primer lugar, el Comité toma nota de la información según la cual, en 2008, en el momento de los hechos los delegados sindicales en cuestión pertenecían al Sindicato Libre del Congo (SLC) y los actos de acoso antisindical y las medidas disciplinarias se tomaron cuando eran delegados de ese sindicato. Posteriormente, su sindicato, el SLC, abusando de sus funciones, revocó el mandato de los delegados (septiembre de 2009), y se habrían afiliado después a la CCT (julio de 2010), siempre en el seno de la Secretaría General de Asuntos Territoriales.
5. 910. El Comité toma nota de que el Sr. Léon Bakaka, vicepresidente primero del comité de base del SLC (posteriormente, de la CCT), impugnó la decisión de trasladarlo de servicio en septiembre de 2008 invocando su mandato sindical; acto seguido, se le notificó su suspensión por manifestaciones difamatorias contra la autoridad y se adoptaron medidas disciplinarias contra él. El Comité observa que, según la CCT, el régimen disciplinario de la función pública prohíbe que el Estado sancione de este modo a un funcionario si, previamente, no se le ha ofrecido la posibilidad de defenderse durante la instrucción del expediente disciplinario. El Comité toma nota de la información según la cual, desde la fecha de su suspensión hasta el día de hoy, el Sr. Bakaka ha dejado de percibir la parte de su salario correspondiente a la prima por traslado a la Secretaría General de Asuntos Territoriales (este complemento del salario base representa la parte más importante de los ingresos de un funcionario). En este sentido, el Comité señala que de las informaciones en su poder se desprende que la administración no ha aportado explicaciones más detalladas sobre las manifestaciones difamatorias del Sr. Bakaka.
6. 911. El Comité no puede sino señalar a la atención el Convenio núm. 135, ratificado por el Gobierno, que dispone que los representantes de los trabajadores en la empresa deberán gozar de protección eficaz contra todo acto que pueda perjudicarlos, incluido el despido por razón de su condición de representantes de los trabajadores, de sus actividades como tales, de su afiliación al sindicato, o de su participación en la actividad sindical, siempre que dichos representantes actúen conforme a las leyes, contratos colectivos u otros acuerdos comunes en vigor [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, quinta edición, 2006, párrafo 800]. Constatando asimismo que no se ha podido aportar información alguna sobre la cuestión de las medidas disciplinarias y que el interesado ha denunciado su situación ante las instancias judiciales sin que, aparentemente, se haya dado ningún seguimiento a su recurso, el Comité recuerda que el respeto por los principios de libertad sindical exige claramente que los trabajadores que se consideran perjudicados como consecuencia de sus actividades sindicales deben disponer de medios de reparación que sean rápidos, económicos y totalmente imparciales. Una excesiva demora en la tramitación de los casos de discriminación antisindical y, en particular, la ausencia de decisión por largo tiempo en los procesos relativos a la reposición de los dirigentes sindicales despedidos equivale a una denegación de justicia y por tanto una negación de los derechos sindicales de los afectados [véase Recopilación, op. cit., párrafos 820 y 826].
7. 912. En tales circunstancias, el Comité no puede sino deplorar el tiempo transcurrido desde que se iniciaran las medidas disciplinarias y lamentar profundamente que, pasados más de cinco años, las autoridades sigan sin proporcionar información sobre el resultado de dichas medidas. Por lo tanto, el Comité urge al Gobierno a que adopte todas las medidas necesarias para que se ordene la reincorporación inmediata del Sr. Bakaka a sus funciones en la Secretaría General de Asuntos Territoriales y se le abonen los salarios adeudados desde su suspensión, a la espera de que la Administración adopte una decisión definitiva sobre el caso, en el entendimiento de que dicha decisión deberá ser recurrible. El Comité espera firmemente que el Gobierno comunique las medidas adoptadas al respecto a la mayor brevedad posible.
8. 913. Por otra parte, el Comité toma nota con preocupación de los alegatos reiterados de la CCT a la misión sobre el acoso que han sufrido los delegados sindicales del comité de base de asuntos territoriales de la CCT por haber denunciado la mala gestión en su administración. Los episodios de acoso incluyen intentos de secuestro denunciados por los interesados en enero de 2009, traslados «punitivos», la suspensión del pago del complemento por traslado e incluso de la totalidad del salario entre abril y junio de 2011, la adopción de medidas disciplinarias y la prohibición de acceso al lugar de trabajo. El Comité observa que, de acuerdo con las informaciones facilitadas a la misión, los delegados sindicales en cuestión se dirigieron por correo a distintas autoridades administrativas y judiciales para denunciar el trato que sufrían sin que se diera el menor seguimiento a tales denuncias.
9. 914. El Comité toma nota de que, según la Administración, todos los intentos de diálogo con los Sres. Kisenda, Bakaka, Lukabya y Milabyo fracasaron porque, con sus actuaciones (bloqueo de las puertas, altercados en la vía pública), éstos impedían sistemáticamente el buen funcionamiento del servicio. Asimismo, se negaron sistemáticamente a responder a las convocatorias de la comisión de disciplina y rechazaron los traslados que se les habían notificado. A tenor de lo cual, el sindicato al que inicialmente pertenecían acabó revocando sus mandatos. Pese a todo, se afiliaron a otro sindicato (la CCT) y siguieron empleando métodos que alteraban el orden público para hacerse oír. Según la Administración, ante la situación de bloqueo, el Ministro de Asuntos Territoriales los puso en 2011 a disposición del Ministro de Administraciones Públicas. Fueron convocados por una comisión de disciplina, pero no se presentaron. Finalmente, la comisión de disciplina recomendó en junio de 2011 que se revocara su mandato. Por orden del Ministro de Asuntos Territoriales, los cuatro delegados sindicales, a la espera de que se resuelvan los expedientes disciplinarios, no pueden acceder a las dependencias de Asuntos Territoriales, habida cuenta de que su conducta alteraba el orden público.
10. 915. El Comité toma nota de las diferencias en los análisis de la situación de los delegados sindicales, Sres. Kisenda, Bakaka, Lukabya y Milabyo. No obstante, los intercambios de correspondencia que obran en su poder le permiten constatar lo siguiente.
11. 916. Periódicamente, los delegados sindicales solicitaron, tanto cuando formaban parte del SLC como, posteriormente, de la CCT, aclaraciones relativas a la gestión de la Administración considerada (entre 2009 y 2011). El Comité toma nota de la negativa de la Administración a dar curso a la petición de un debate público aduciendo una serie de motivos que le parecían contrarios a los principios de la libertad sindical, entre otros que en el comité de base figuraba un funcionario que se había visto obligado a jubilarse en virtud de un decreto presidencial y que, por ese motivo, ya no podía ocupar un puesto de dirigente sindical. El Comité observa asimismo que, de acuerdo con la información facilitada por la CCT relativa al establecimiento del nuevo comité de base de asuntos territoriales de la CCT, el Secretario General de Asuntos Territoriales señaló en su respuesta a la organización que, dado que uno de los miembros del comité de base (el Sr. Lohekele) se había visto obligado a jubilarse en virtud de un decreto presidencial, ya no estaba capacitado para desempeñar función alguna en el sindicato. En este sentido, el Comité desea recordar el principio que establece que las organizaciones de trabajadores tienen el derecho a elegir libremente sus representantes, el despido de un dirigente sindical o simplemente el hecho de que abandone el trabajo que tenía en una empresa determinada, no debería tener incidencia en lo concerniente a su condición y funciones sindicales, salvo que los estatutos del sindicato de que se trate dispongan de otro modo [véase Recopilación, op. cit., párrafo 411].
12. 917. El Comité también observa que, en su respuesta, el Secretario General de Asuntos Territoriales señalaba asimismo que la dirección de las cuestiones sindicales solamente podía confiarse a personas «respetuosas con las normas y con los textos». Esta formulación volvía a poner en entredicho la credibilidad de los delegados sindicales de la CCT y no los reconocía como tales. Además del principio según el cual la determinación de las condiciones para la afiliación o la elegibilidad para cargos directivos sindicales es una cuestión que debería dejarse a la discreción de los estatutos de los sindicatos y que las autoridades públicas deberían abstenerse de toda intervención que podría obstaculizar el ejercicio de este derecho por las organizaciones sindicales [véase Recopilación, op. cit., párrafo 405], el Comité desea señalar a la atención del Gobierno que el hecho de que el mencionado empleador público haya hecho manifestaciones que ponen en tela de juicio la integridad de los dirigentes para desempeñar sus funciones sindicales basándose en un argumento tan vago como que «no respetan lo que se establece en las normas y en los textos» no contribuye a alentar el desarrollo de relaciones laborales armoniosas y vulnera el derecho a elegir libremente a los dirigentes.
13. 918. Por último, el Comité toma nota de la circular que el Secretario General de Asuntos Territoriales envió el 19 de abril de 2011 a todos los registradores de la propiedad y a los jefes de divisiones del catastro de la ciudad de Kinshasa en la que declaraba que los funcionarios Bakaka, Lukabya, Kisenda y Milabyo se habían ausentado de su lugar de trabajo y se les prohibía acceder a éste («el recinto de su división») a la espera de que se resolviera el expediente disciplinario transmitido a la Administración Pública. El Comité observa además que, en un comunicado oficial del Secretario General de Asuntos Territoriales de fecha 20 de enero de 2012, se informaba de que se prohibía a los cuatro funcionarios el acceso a su despacho hasta que se resolviera el expediente disciplinario y se amenazaba con imponer sanciones graves a todo funcionario que alterara el buen funcionamiento de los servicios. Por último, en una carta de agosto de 2012 dirigida al Secretario General de Asuntos Territoriales, el Ministro de Asuntos Territoriales acusaba recibo de una carta del comité intersindical de asuntos territoriales en la que se condenaba el comportamiento antiadministrativo de los cuatro funcionarios y se confirmaba que se les prohibía acceder a las dependencias de la administración central y de las circunscripciones territoriales, a la espera de que el consejo de medidas disciplinarias se pronunciara sobre los expedientes disciplinarios.
14. 919. El Comité cree entender que fue la negativa de los interesados a aceptar sus nuevos destinos, que interpretaban como una medida sancionatoria, lo que motivó la adopción de medidas disciplinarias. El Comité observa asimismo que, según la Administración, la comisión de disciplina recomendó en junio de 2011 que se revocara el mandato de los cuatro funcionarios. En ausencia de información más actual, y si se confirman los datos de que dispone, el Comité no puede sino lamentar el largo tiempo transcurrido entre la recomendación y su ejecución, en la medida en que, durante la misión de julio de 2013, la Administración ratificó que todavía no se había tomado ninguna decisión sobre las medidas disciplinarias contra los sindicalistas afectados. Asimismo, los sindicalistas confirmaron a la misión que desconocían si se había resuelto el expediente disciplinario que se había abierto contra ellos, vía que por otro lado impugnaban. El Comité urge al Gobierno a que facilite, si procede, una copia de las recomendaciones formuladas en junio de 2011 por la comisión de disciplina sobre las medidas disciplinarias contra los Sres. Kisenda, Bakaka, Lukabya y Milabyo, así como toda información sobre el seguimiento dado a dichas recomendaciones.
15. 920. Constatando la ausencia de información sobre las recomendaciones de la comisión de disciplina, el Comité no puede sino deplorar profundamente el trato que se dispensa desde hace tres años a los Sres. Kisenda, Bakaka, Lukabya y Milabyo, miembros del comité de asuntos territoriales de la CCT. En estas condiciones, y dado que el tiempo transcurrido desde que se iniciaran los expedientes disciplinarios ha sido singularmente largo, el Comité se ve en la obligación de urgir al Gobierno a que tome las medidas adecuadas para que los sindicalistas se reincorporen de manera inmediata a sus funciones y se les abonen los salarios adeudados, a la espera de la comunicación sobre la decisión definitiva respecto de su situación, en el entendido de que dicha decisión será recurrible. En vista de las circunstancias, si la reincorporación al puesto de trabajo no fuera posible por causas objetivas y de fuerza mayor, el Comité espera que las autoridades entablen negociaciones con los funcionarios afectados para hallar una solución alternativa que satisfaga a todas las partes. El Comité ruega al Gobierno que indique toda medida que haya adoptado en este sentido. En estas circunstancias, el Comité no puede sino insistir en que una protección contra los actos de discriminación antisindical en relación con su empleo es particularmente necesaria tratándose de delegados sindicales, porque para poder cumplir sus funciones sindicales con plena independencia deben tener la garantía de que no serán perjudicados en razón del mandato que detentan en el sindicato [véase Recopilación, op. cit., párrafo 799]. El Comité espera firmemente que el Gobierno vele por que, en el futuro, se respete plenamente este principio.
16. 921. En cuanto a los alegatos relativos a la retención de la prima por traslado de los delegados sindicales, y en ausencia de información más precisa sobre la cuestión, el Comité urge al Gobierno a que inicie sin demora una investigación sobre los motivos que llevaron al Ministerio de Tutela a adoptar dicha decisión y que le mantenga informado de los resultados. Si se verificara que tal decisión fue una represalia por las legítimas actividades sindicales de los delegados, el Comité espera firmemente que se tomen de inmediato medidas correctoras, en particular el abono de las primas adeudadas, a los sindicalistas desde que se interrumpieron los pagos.
17. 922. Por otra parte, el Comité observa que la decisión de la Administración de prohibir a los cuatro funcionarios, todos ellos miembros del comité de base de asuntos territoriales de la CCT, el acceso al lugar de trabajo a partir de abril de 2011, puede haber afectado negativamente al ejercicio de las actividades de la organización sindical en el seno de la Secretaría General de Asuntos Territoriales.
18. 923. Tomando nota de los motivos expuestos por el Gobierno para justificar la prohibición, a saber, que los delegados sindicales en cuestión llevaban a cabo sistemáticamente actos encaminados a impedir el buen funcionamiento del servicio (bloqueo de las puertas, altercados en la vía pública), el Comité insiste en que, si bien el derecho de los trabajadores de organizar reuniones es un derecho esencial de la libertad sindical, las organizaciones quedan obligadas a respetar las disposiciones generales sobre reuniones públicas, principio enunciado también en el artículo 8 del Convenio núm. 87, según el cual los trabajadores y sus organizaciones, al igual que las demás personas o colectividades organizadas, están obligados a respetar la legalidad. No obstante, para que la libertad sindical tenga significado, las organizaciones de trabajadores pertinentes deberían ser capaces de promover y defender los intereses de sus miembros, disfrutando de la posibilidad de utilizar las instalaciones que sean necesarias para el ejercicio adecuado de sus funciones en calidad de representantes de los trabajadores, incluido el acceso al lugar de trabajo de los miembros de los sindicatos. El derecho de acceso no debería ejercerse en detrimento del funcionamiento eficiente de la Administración o de las instituciones públicas afectadas. Por ello, en tales casos, el Comité ha indicado con frecuencia que las organizaciones de trabajadores pertinentes y el empleador deben tratar de llegar a acuerdos de manera que se reconozca a las organizaciones de trabajadores el acceso a los lugares de trabajo, durante el horario laboral y fuera de él, sin perjudicar el funcionamiento eficiente de la administración o de la institución pública en cuestión [véase Recopilación, op. cit., párrafos 143, 1106 y 1109]. En consecuencia, el Comité urge al Gobierno a que vele por que se llegue a acuerdos para que los dirigentes sindicales de la CCT, incluidos los miembros del comité de base de asuntos territoriales de la CCT, puedan acceder libremente a los trabajadores de la Administración en cuestión para poder así desarrollar unas actividades sindicales normales.
19. 924. El Comité toma nota con profunda preocupación de que, en el presente caso, los delegados sindicales afectados por medidas que consideraban antisindicales, recurrieron en numerosas ocasiones, tanto en nombre del SLC como de la CCT o a título individual, a distintas instancias administrativas y judiciales del país, sin que se diera seguimiento alguno a sus peticiones. A este respecto, el Comité observa con preocupación la información facilitada por la CCT, según la cual, 89 comunicaciones enviadas a las autoridades no han tenido respuesta. El Comité recuerda que el Gobierno es responsable de la prevención de todo acto de discriminación antisindical y que debe velar por que todas las quejas contra prácticas discriminatorias de esa índole sean examinadas con arreglo a un procedimiento, que además de expeditivo, no sólo debería ser imparcial sino también parecerlo a las partes interesadas. Cuando haya denuncias de actos de discriminación antisindical, las autoridades competentes deben realizar de manera inmediata una investigación y tomar las medidas oportunas para remediar las consecuencias de los actos de discriminación antisindical que se constaten [véase Recopilación, op. cit., párrafos 817 y 835]. El Comité pide al Gobierno que vele por que, en el futuro, se respeten estos principios.