Rapport intérimaire - Rapport No. 371, Mars 2014

1. 705. La queja figura en una comunicación de la Confederación de Trabajadores del Perú (CTP) de fecha 30 de octubre de 2012. Esta organización presentó informaciones complementarias y nuevos alegatos por comunicaciones de fechas 1.º de febrero y 20 de septiembre de 2013. La Federación Nacional de Trabajadores del Programa Nacional de Apoyo Directo a los Más Pobres «Juntos» (FENATRAJUNTOS), afiliada a la CTP, presentó su queja por comunicaciones de fechas 30 de septiembre, 21 de octubre y 30 de diciembre de 2013.
2. 706. El Gobierno envió sus observaciones por comunicaciones de fechas 30 de abril, 4 de junio y 2 de diciembre de 2013 y 3 de febrero de 2014.
3. 707. El Perú ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151) y el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Alegatos de los querellantes

1. 708. En sus comunicaciones de fechas 30 de octubre de 2012 y 1.º de febrero de 2013, la Confederación de Trabajadores del Perú (CTP) alega la no renovación de los contratos administrativos de servicios del secretario general (2012) del Sindicato de Trabajadores del Programa Nacional de Apoyo Directo a los Más Pobres «Juntos», Sr. Gerald Alfonso Díaz Córdova, del secretario de defensa Sr. Jorge Dagoberto Mejía Maza y de la secretaria de asistencia social Sra. Estela González Bazán a pesar de que el mencionado programa contaba con un presupuesto aprobado y que los dos primeros eran miembros de la comisión negociadora del pliego de reclamos, de manera que estos despidos se produjeron en pleno proceso de negociación colectiva; además se impidió a ambos dirigentes seguir formando parte de la comisión negociadora del pliego de reclamos 2012-2013. La CTP alega igualmente la no renovación del contrato administrativo de servicios del Sr. Víctor Vicente Basantez Roldán por parte del Instituto del Mar del Perú (IMARPE) que formaba parte de la mesa negociadora del pliego de reclamos presentado por el sindicato. Por otra parte, el 30 de julio de 2013 el Programa «Juntos» no renovó el contrato al nuevo secretario general (2013) del sindicato (Sr. Roger Freddy Gamboa Reyes) que opera en dicho programa tras denunciar un delito contra la libertad sexual de una afiliada por parte de uno de los jefes en la Región Libertad.
2. 709. En su comunicación de fecha 20 de septiembre de 2013, la CTP alega que el Programa «Juntos» no quiere suscribir el convenio colectivo 2012-2013 a pesar de haberse llegado a un acuerdo entre el sector trabajador, los representantes de este programa estatal y la Dirección Regional de Lima del Ministerio de Trabajo.
3. 710. En su comunicación de 30 de septiembre de 2013, la Federación Nacional de Trabajadores del Programa Nacional de Apoyo Directo a los Más Pobres «Juntos» (FENATRAJUNTOS), afiliada a la CTP, reitera los alegatos de la CTP y señala que el Programa «Juntos» se niega a conceder licencias sindicales a dirigentes. Asimismo, uno de los jefes del programa ha coaccionado a afiliados para que se presenten cartas de renuncia al sindicato por temor a que sus contratos no fueran renovados; obviamente estos trabajadores han indicado a dirigentes nacionales que no quieren que se les identifique por temor a ser despedidos; las cartas de renuncia se dirigieron a la institución y no al sindicato como sería normal. En su comunicación de 30 de diciembre de 2013, la federación querellante facilita cifras sobre la disminución de sus afiliados en diferentes sedes del programa.

B. Respuesta del Gobierno

1. 711. En su comunicación de fecha 30 de abril de 2013 el Gobierno declara que en su queja la Confederación de Trabajadores del Perú (CTP) alega principalmente el supuesto despido arbitrario de dirigentes sindicales con contratos administrativos de servicios (CAS) de diversas entidades del sector público, al no haber sido renovados sus contratos por la autoridad respectiva, lo que a su juicio implicaría su derecho a la libertad sindical, consagrado en los convenios de la OIT ratificados por el Perú.
2. 712. A este respecto, el Gobierno señala que los contratos administrativos de servicios son una modalidad contractual sujeta a plazo determinado con la capacidad de ser renovado y estableció los siguientes derechos para los contratados: 1) jornada máxima de 48 horas; 2) descanso de 24 horas continuas por semana; 3) descanso por 15 días continuos por año cumplido; 4) afiliación al régimen contributivo de ESSALUD, y 5) afiliación a un régimen de pensiones.
3. 713. Asimismo, a raíz de una sentencia del Tribunal Constitucional de 31 de agosto de 2010, se reconoció la naturaleza laboral del régimen CAS, declarando su compatibilidad con el marco constitucional, si bien estableció que existía una omisión constitucional en la regulación de los derechos de sindicación y huelga, la misma que se debería subsanar por la autoridad administrativa de trabajo conforme a lo dispuesto por el artículo 28.º de la Constitución Política del Perú. En seguimiento de esa sentencia, el 26 de julio de 2011, se establecieron modificaciones al reglamento del régimen de contratación administrativa de servicios a través del decreto supremo núm. 065-2011-PCM, por lo que se otorgó el derecho de sindicalización a los trabajadores bajo este régimen, pudiendo constituir organizaciones sindicales o afiliarse a las organizaciones sindicales de servidores públicos ya existentes en la entidad a la que prestaran servicios, así como ejercer el derecho de huelga. Asimismo, con fecha 6 de abril de 2012, se publicó la ley núm. 29849, la que contempla la eliminación progresiva del régimen especial del decreto legislativo núm. 1057, con la implementación del nuevo régimen del servicio civil. Esta norma garantiza, entre otros, los siguientes derechos laborales: percibir una remuneración no inferior a la remuneración mínima legal; jornada máxima de ocho horas diarias o 48 semanales; descanso semanal de 24 horas consecutivas; tiempo de refrigerio que no forma parte de la jornada de trabajo; aguinaldo por fiestas patrias y Navidad; vacaciones remuneradas de 30 días naturales; licencia con goce de haber por maternidad, paternidad; libertad sindical; afiliarse a un régimen de pensiones SNP o SPP; afiliación al régimen de salud ESSALUD, y certificado de trabajo.
4. 714. Con relación a las causas de la extinción del contrato se contemplan entre otras: renuncia; mutuo disenso, y vencimiento del plazo del contrato.
5. 715. Respecto al alegato de la Confederación de Trabajadores del Perú, de que no renovar el contrato de dirigentes sindicales es una forma de violación al convenio de libertad sindical, el Gobierno señala que las entidades mencionadas en la queja son entidades que desarrollan sus actividades bajo el régimen público, por lo que se encuentran autorizadas a suscribir contratos con su personal bajo el régimen especial de contratación administrativa de servicios. Dichas entidades no han incumplido ninguna obligación legal para con los ex contratados, toda vez que no se encuentran obligadas por ley a renovar contratos una vez finalizado el plazo de los mismos, situación que ha ocurrido con los ex trabajadores señalados. Vincular el hecho suscitado a una violación a la libertad sindical, resulta improcedente puesto que el encontrarse afiliado a un sindicato o ser dirigente por la modalidad contractual, no implica que las entidades bajo el régimen público no puedan extinguir la relación contractual dada la naturaleza del contrato administrativo de servicios que es de carácter temporal y por plazo determinado.
6. 716. En ese sentido, se ha pronunciado el Tribunal Constitucional peruano, máxima instancia constitucional del país, que en la sentencia recaída en el expediente núm. 2626-2010-PA/TC, señaló:
   • 5. (…) el régimen de protección sustantivo — reparador contra el despido arbitrario previsto en el régimen laboral especial del contrato administrativo de servicios guarda conformidad con el artículo 27.º de la Constitución.
   • 6. (…) Asimismo, cabe precisar que este hecho no genera que el contrato administrativo de servicios se convierta en un contrato de duración indeterminada, debido a que el artículo 5.º del decreto supremo núm. 075-2008-PCM prescribe que la «duración del contrato no puede ser mayor al período que corresponde al año fiscal respectivo dentro del cual se efectúa la contratación», es decir, que los contratos administrativos de servicios son únicamente de plazo determinado, resultando ilegal cualquier actuación administrativa contraria.
7. Por consiguiente señaló que:
   • (…) cuando se termina la relación laboral sin que se presente alguna de las causas de extinción del contrato administrativo de servicios, se genera el derecho a percibir la indemnización prevista en el numeral 13.3 del decreto supremo núm. 075-2008-PCM.
8. Concluyendo que:
   • 7. (…) éste es un régimen laboral especial y transitorio que tiene por finalidad iniciar el proceso de reforma y reordenamiento del servicio civil, razón por la cual tampoco resulta amparable la pretensión de reposición en el (puesto de trabajo).
9. 717. La actuación del Programa «Juntos» en nada ha afectado los derechos sindicales del personal que lo integra. Con relación al supuesto despido de un dirigente sindical del Instituto del Mar del Perú (IMARPE), Sr. Víctor Vicente Basantez Roldán, con fecha 31 de diciembre de 2008, el IMPARPE, suscribió con el Sr. Víctor Vicente Basantez Roldán el contrato administrativo de servicio (CAS) núm. 070-2009, al amparo de lo dispuesto por el decreto legislativo núm. 1057 y su reglamento, asignándosele obligaciones a desempeñar como técnico en la Unidad de Logística e Infraestructura.
10. 718. Mediante adenda al contrato administrativo de servicio núm. 070-2009, las partes acordaron prorrogar el contrato administrativo de servicios, por dos meses, contados del 1.º de mayo de 2012 al 30 de junio de 2012, ratificando su conformidad con los demás términos expresados en el contrato originalmente suscrito.
11. 719. Con fecha 21 de junio de 2012, es decir dentro del plazo de ley, el IMARPE comunicó al Sr. Basantez Roldán, la decisión de no renovación del contrato administrativo de servicios existente, no habiéndose vulnerado sus derechos, ni la legislación relativa a la contratación administrativa de servicios (CAS); y por ende tampoco han sido violados los compromisos internacionales que el Perú ha celebrado; prueba de ello, son las sucesivas reuniones en las que ha participado el Sr. Basantez Roldán, como representante de los trabajadores contratados bajo el régimen de CAS en la dirección ejecutiva de la entidad, sin limitación alguna por parte de la misma.
12. 720. El Gobierno reitera que el numeral 5.1 del reglamento del decreto legislativo núm. 1057, aprobado por el decreto supremo núm. 075-2008-PCM, precisa que «el contrato administrativo de servicios es de plazo determinado. La duración del contrato no puede ser mayor al período que corresponde al año fiscal respectivo dentro del cual se efectúa la contratación; sin embargo, el contrato puede ser prorrogado o renovado cuantas veces considere la entidad contratante en función de sus necesidades, lo mismo que se ha venido dando. Cada prórroga o renovación no puede exceder del año fiscal y debe formalizarse por escrito antes del vencimiento del plazo del contrato o de la prórroga o renovación anterior». En concordancia con lo dispuesto en el artículo 10.º del decreto legislativo núm. 1057, el contrato suscrito entre el Sr. Basantez Roldán y el IMARPE, estableció en su cláusula vigésima primera, que una de las causales de extinción del contrato en mención era la señalada en el inciso h) del precitado artículo, esto es por: vencimiento del contrato. Con fecha 26 de junio de 2012, el Sr. Víctor Vicente Basantez Roldán, presentó un recurso de reconsideración, el mismo que fue analizado y considerado de improcedente en virtud de la ley por la Oficina General de Asesoría Jurídica de la entidad.
13. 721. La Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR), ha emitido opinión ante la consulta formulada por la Procuraduría Pública de la Superintendencia Nacional de los registros públicos y ha precisado que la extinción del contrato administrativo de servicios por el vencimiento del plazo del contrato (en caso que la entidad decida no prorrogar o renovar el contrato), no es equiparable a un despido. Por todo lo anterior surge que no se ha violado la libertad sindical ni los convenios de la OIT ratificados.
14. 722. En cuanto a los alegatos relativos al dirigente sindical Sr. Roger Freddy Gamboa Reyes, en su comunicación de 2 de diciembre de 2013, el Gobierno niega que haya habido discriminación antisindical y declara que fue contratado bajo el régimen de contrato administrativo de servicios el 30 de julio de 2012, siendo su contrato renovado en forma continua hasta el 30 de julio de 2013, notificándosele el 11 de junio la extinción de su contrato en el marco de la legislación vigente sobre este tipo de contratos temporales que no requiere motivación y cuya duración no puede exceder el año fiscal. El Gobierno señala que al tratarse de un contrato temporal, la no renovación no es equiparable a un despido. El Gobierno añade que el supuesto caso de abuso sexual contra una trabajadora por parte de un jefe del Programa «Juntos» denunciado por el sindicato de este programa el 10 de junio de 2013 dio lugar a un proceso administrativo con la correspondiente investigación, recomendándose no aplicar sanción por no haberse presentado medios de prueba que acrediten de manera fehaciente los hechos denunciados. El Gobierno señala que el Programa «Juntos» tomó conocimiento de la denuncia el 10 de junio de 2013, es decir después de la recomendación de no renovar el contrato del Sr. Gamboa Reyes. Por otra parte, el Gobierno señala que de acuerdo a la «ficha de evaluación y desempeño» de fecha 27 de marzo de 2013, el Sr. Gamboa Reyes obtuvo una calificación de «regular» con un puntaje de 26,50 por ciento. Asimismo, la coordinadora técnica zonal, a través de un informe de fecha 29 de abril de 2013, comunicó que el Sr. Gamboa Reyes «no ha cumplido con presentar oportunamente sus informes y planes de trabajo; demuestra baja productividad en los procesos de mantenimiento de padrón y afiliaciones, no hace seguimiento de hogares, demuestra poca voluntad y disposiciones en el trabajo de equipo». Estando a ello, la Unidad Territorial de La Libertad, a través del memorando de fecha 30 de abril de 2013, amonestó al Sr. Gamboa Reyes, por las razones expuestas, en consecuencia, con fecha 9 de mayo de 2013, el Sr. Gamboa Reyes procedió a presentar sus descargos y solicitó la reconsideración de la citada amonestación pero la Unidad de Administración dio respuesta a la citada reconsideración precisando la pertinencia de mantener la amonestación.
15. 723. Mediante memorando múltiple de fecha 22 de mayo de 2013, la Unidad de Operación de Afiliación y Liquidación indicó que algunos gestores locales, entre ellos el Sr. Roger Freddy Gamboa Reyes, afiliaron al Programa «Juntos» a titulares de hogares con DNI caducos. A través del memorando núm. 35-2013-MIDIS/PNADP-UA se solicitaron los descargos por las irregularidades antes mencionadas, ante lo cual, el Sr. Gamboa Reyes únicamente manifestó que incurrió en un error involuntario. Asimismo — prosigue el Gobierno — según declara la dirección ejecutiva del Programa «Juntos», el Sr. Roger Freddy Gamboa Reyes se encuentra involucrado en un caso de uso del logo de la entidad sin autorización, que se encuentra prohibido de acuerdo a lo dispuesto en el decreto supremo núm. 003-2008-PCM.
16. 724. En su comunicación de fecha 4 de junio y 2 de diciembre de 2013, el Gobierno reitera sus anteriores declaraciones y añade que si los querellantes consideran que se les ha vulnerado algún derecho fundamental, pueden acudir ante el Poder Judicial. El Gobierno considera también que se deben agotar los recursos internos idóneos antes de acudir ante un organismo internacional, a fin de evaluar si el derecho fundamental de una persona fue vulnerado o no. Por los hechos y consideraciones expuestas, el Gobierno solicita al Comité que archive el presente caso. En su comunicación de 3 de febrero de 2014, el Gobierno destaca la suscripción del convenio colectivo 2012-2013 (en cuya negociación participaron los dirigentes sindicales Sres. Gerald Alfonso Díaz Córdova y Jorge Dagoberto Mejía Maza incluso si su contrato no había sido renovado) que contiene cláusulas de protección del fuero sindical y de no represalia por razones sindicales y que establece facilidades al sindicato. El Gobierno añade que la federación querellante no ha dado pruebas de presiones para la desafiliación de trabajadores.

C. Conclusiones del Comité

1. 725. El Comité toma nota que en la presente queja las organizaciones querellantes alegan: 1) la no renovación de los contratos administrativos de los dirigentes sindicales Sres. Gerald Alfonso Díaz Córdova y Jorge Dagoberto Mejía Maza, y Sra. Estela González Bazán, los cuales trabajaban en el Programa Nacional de Apoyo Directo a los Más Pobres «Juntos»; 2) la no renovación del contrato de prestación de servicios del dirigente sindical Sr. Víctor Vicente Basantez Roldán, que trabajaba en la entidad pública Instituto del Mar del Perú (IMARPE); 3) el despido del dirigente sindical del Programa «Juntos» Sr. Roger Freddy Gamboa Reyes; 4) obstáculos a la negociación colectiva 2012 2013 en el Programa «Juntos» a pesar de haberse llegado a un acuerdo entre el sector trabajador, los representantes de este programa estatal y la Dirección Regional de Lima del Ministerio de Trabajo; los obstáculos incluyen según los alegatos la negativa del Programa «Juntos» a que dos dirigentes sindicales participen en la negociación del pliego de reclamos; 5) coacciones de un jefe del Programa «Juntos» para que los afiliados sindicales presenten por escrito la renuncia a su afiliación sindical, y 6) la negativa a conceder permisos sindicales por parte del Programa «Juntos». El Comité toma nota de que el Gobierno declara enfáticamente que los dirigentes sindicales Sres. Gerald Alfonso Díaz Córdova y Jorge Dagoberto Mejía Maza, participaron en la negociación del convenio colectivo 2012-2013 incluso si su contrato no había sido renovado, así como, que finalmente se suscribió el convenio colectivo 2012-2013 que contiene cláusulas de protección del fuero sindical y de no represalia por razones sindicales.
2. 726. El Comité toma nota también de las declaraciones del Gobierno según las cuales: 1) los trabajadores con contratos administrativos de servicios disfrutan de los derechos sindicales en virtud de la legislación y de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, que establecen sin embargo el carácter temporal de estos contratos de duración determinada (renovables en función de las necesidades) cuyo período por razones presupuestarias no puede ser mayor al período que corresponde al año fiscal respectivo dentro del cual se efectúa la contratación; cuando termina la relación laboral se genera el derecho a percibir las indemnizaciones legales previstas; según el Tribunal Constitucional se trata de un régimen laboral especial y transitorio que no ampara la pretensión de reposición en el trabajo, y 2) si los querellantes consideran que se les ha vulnerado sus derechos pueden acudir al Poder Judicial.
3. 727. El Comité toma nota también de las declaraciones específicas del Gobierno en relación al caso de no renovación del dirigente sindical Sr. Víctor Vicente Basantez Roldán (IMARPE) negando que se trate de un acto de violación de la libertad sindical. El Comité toma nota de que el Gobierno declara que: 1) el IMARPE suscribió un contrato administrativo de servicios de carácter temporal el 31 de diciembre de 2008 y que las partes acordaron prorrogar el contrato por dos meses (del 1.º de mayo de 2012 al 30 de junio de 2012) señalándose expresamente como causa de extinción de la relación laboral el «vencimiento del contrato», y 2) posteriormente el IMARPE no ha impedido que el Sr. Basantez Roldán participe como representante de los trabajadores en las reuniones con la dirección ejecutiva del IMARPE.
4. 728. En lo que respecta a la no renovación del contrato administrativo de servicios (CAS) del dirigente sindical Sr. Roger Freddy Gamboa Reyes, el Comité toma nota de que el Gobierno: 1) niega que haya habido discriminación antisindical y señala que la denuncia de presunto abuso sexual presentada por el sindicato fue comunicada a la empresa después de la recomendación de no renovar el contrato de esta persona; 2) señala que el régimen de los contratos temporales CAS no requiere motivación, y 3) diversos informes del Programa «Juntos» muestran que el Sr. Gamboa Reyes fue amonestado por faltas profesionales que se detallan en la respuesta del Gobierno, obtuvo una evaluación de desempeño «regular» e incurrió en otras irregularidades, incluido un caso de uso indebido del logo del Programa «Juntos».
5. 729. El Comité concluye que tanto en los casos de no renovación del contrato de los dirigentes sindicales Sres. Víctor Vicente Basantez Roldán y Roger Freddy Gamboa Reyes, las versiones de las organizaciones sindicales y del Gobierno sobre el carácter antisindical de la no renovación del contrato son contradictorias. El Comité toma nota de que el Gobierno señala que en tales casos los interesados pueden acudir a la autoridad judicial y pide a las organizaciones querellantes que indiquen si los dirigentes sindicales en cuestión han presentado recursos judiciales.
6. 730. El Comité lamenta constatar que el Gobierno, aunque detalla la jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre los contratos temporales CAS, no ha enviado informaciones específicas sobre los alegatos relativos a la no renovación de los contratos administrativos de servicios de los dirigentes sindicales Sres. Gerald Alfonso Díaz Córdova y Jorge Dagoberto Mejía Maza y la Sra. Estela González Bazán, del sindicato de trabajadores que operaba en el Programa «Juntos», el Comité pide al Gobierno que envíe sin demora sus observaciones sobre estos alegatos y que ordene una investigación sobre los mismos a través de la Inspección del Trabajo, inclusive en lo que respecta a los recientes alegatos de 30 de diciembre de 2013 de disminución del número de afiliados en diferentes sedes del programa. En cuanto a los alegatos de los querellantes de presiones para la desafiliación de trabajadores por parte del Programa «Juntos», el Comité observa que el Gobierno declara que la federación querellante no ha dado pruebas. El Comité invita a las organizaciones querellantes que faciliten informaciones detalladas sobre estos alegatos de presiones.
7. 731. De manera general, el Comité recuerda el principio según el cual no tiene mandato para pronunciarse ni se pronunciará sobre el mérito del recurso a contratos de duración determinada o indeterminada; sin embargo, desea señalar que en ciertas circunstancias el empleo de trabajadores con sucesivas renovaciones de contratos por tiempo determinado durante varios años podría tener incidencia en los derechos sindicales [véase 368.º informe, caso núm. 2884 (Chile), párrafo 213]. El Comité pide al Gobierno que preste atención a este principio en las investigaciones que realice.