Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 372, Juin 2014

1. 59. La queja figura en comunicaciones de 1.º de agosto de 2011 y 13 de abril de 2012 de la Central Unitaria de Trabajadores de Colombia (CUT) y del Sindicato de Trabajadores Oficiales y demás Servidores Públicos de la Caja de la Vivienda Popular (SINTRACVP).
2. 60. El Gobierno envió sus observaciones en comunicaciones de 22 de marzo y 6 de diciembre de 2013.
3. 61. Colombia ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151) y el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Alegatos de las organizaciones querellantes

1. 62. Las organizaciones querellantes alegan que las autoridades colombianas, tanto del distrito capital de Bogotá como del ámbito nacional, han negado reiteradamente a los trabajadores de la Caja de la Vivienda Popular (en adelante la Caja), su derecho a negociar colectivamente y a gozar de los derechos reconocidos por los convenios colectivos vigentes firmados por la Caja, bajo el pretexto de que, a raíz del cambio de naturaleza jurídica de la Caja, los trabajadores se han convertido en empleados públicos. Indican que se está violando especialmente el derecho a la estabilidad laboral, reconocido por los convenios colectivos vigentes de la Caja, al haber sometido a concurso público los puestos de trabajo de varios dirigentes y afiliados del Sindicato de Trabajadores Oficiales y demás Servidores Públicos de la Caja de la Vivienda Popular (SINTRACVP).
2. 63. Para sustentar sus alegaciones, las organizaciones querellantes indican que: i) la Caja es una entidad de naturaleza pública perteneciendo a la administración del distrito capital de Bogotá. Creada en 1942, es una persona jurídica autónoma que desempeña, tal como señalado en sus estatutos, funciones exclusivamente técnicas; ii) el Sindicato de Trabajadores Oficiales y demás Servidores Públicos de la Caja de la Vivienda Popular (hoy en día el SINTRACVP) se creó en 1964. Entre 1964 y 1992, la Caja y el SINTRACVP suscribieron 12 convenios colectivos de trabajo, el último en noviembre de 1992; iii) varias cláusulas de estos convenios se mantienen vigentes en virtud de lo dispuesto en el artículo 478 del Código Sustantivo del Trabajo; iv) en particular, se encuentran plenamente vigentes la cláusula convencional de estabilidad (que prevé que los contratos de trabajo de todos los trabajadores de planta de la Caja son contratos a término indefinido, que sólo podrán ser terminados cuando ocurran algunas de las justas causas expresamente señaladas por el convenio colectivo), así como aquella que acuerda incorporar las cláusulas convencionales en todos los contratos de trabajo de los trabajadores de la Caja.
3. 64. Las organizaciones querellantes añaden que en 1993 se inició un conflicto laboral que dio lugar al despido de varios trabajadores. En 1995, un importante número de trabajadores, todos miembros del sindicato y algunos de ellos miembros de la junta directiva de la organización, fueron despedidos sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en la convención colectiva vigente y sin el levantamiento del fuero sindical. Parte de dichos trabajadores presentaron demandas individuales de reintegro que empezaron a ser resueltas por los tribunales a partir del año 2000.
4. 65. En 2001, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia emitió un fallo negativo frente a una de las mencionadas demandas, presentada por dos trabajadoras, con el argumento por parte de la Sala de que la Caja era un establecimiento público y que las demandantes tenían calidad de empleadas públicas. Sin embargo, de las más de 100 demandas presentadas, 24 dieron lugar a un reintegro, destacándose entre las decisiones judiciales favorables a los trabajadores, una sentencia de la Corte Constitucional (núm. T 510/02). Otro grupo de trabajadores tuvo también que recurrir a acciones de tutela para ser reintegrados a sus respectivos cargos como lo había ordenado la justicia ordinaria laboral, obteniendo como resultado la orden de reintegro como trabajadores oficiales y de incluirlos dentro de la planta de personal, recuperando los beneficios de las convenciones colectivas de trabajo.
5. 66. Las organizaciones querellantes manifiestan que, paralelamente, en 1996, la administración de la Caja inscribió unilateralmente a los trabajadores sindicalizados en la carrera administrativa, considerándolos como empleados públicos. Los afectados impugnaron dicha decisión, especialmente porque, en aquella época, se excluía a los empleados públicos de la posibilidad de negociar colectivamente. La impugnación prosperó y la Comisión Nacional del Servicio Civil del Departamento Administrativo de la Función Pública resolvió, ese mismo año, retirar de la carrera administrativa a los recurrentes y devolverles la calidad de trabajadores oficiales. En 2001, la junta directiva de la Caja expidió los nuevos estatutos de la Caja, otorgando a sus trabajadores el carácter de empleados públicos, sometiendo a las disposiciones legales vigentes su vinculación y retiro. Basándose en una opinión del Consejo de Estado de 2002, el Presidente de la República expidió el decreto núm. 1919 de 2002 en seguimiento del cual la gerente de la Caja decidió desconocer los derechos convencionales de los trabajadores de la Caja considerados como empleados públicos. Dichos trabajadores presentaron una acción de tutela que fue resuelta por la sentencia núm. T-069 de 2003, la cual reconoció de manera provisional los derechos convencionales de los demandantes hasta que los jueces laborales determinen la aplicabilidad a estos últimos de los convenios colectivos firmados por la Caja.
6. 67. Adicionalmente, el SINTRACVP solicitó a la Comisión Nacional del Servicio Civil respetar sus propias resoluciones de 1996 con el fin de revocar la inscripción en carrera administrativa de todos los trabajadores de la Caja. La Comisión no accedió a esta solicitud e indicó que los trabajadores de la Caja titulares de los puestos de trabajo considerados como empleos públicos «adquieren la categoría de empleados provisionales; si desean continuar con carácter definitivo en los respectivos cargos que vienen desempeñando e ingresar al sistema de carrera administrativa, deberán participar en el concurso de mérito que se adelanta mediante la convocatoria núm. 001 de 2005».
7. 68. Las organizaciones querellantes especifican que actualmente existen 20 cargos de trabajadores sindicalizados, reintegrados en sus puestos de trabajo por fallos anteriores, que se encuentran amparados por la mencionada sentencia de tutela núm. T-069 de 2003, a la espera de que los jueces laborales fallen sobre la aplicabilidad de los derechos convencionales, estando en juego su derecho a permanecer en la empresa o no. Indican que, haciendo caso omiso de dicha sentencia y de la cláusula convencional de estabilidad, la Caja inscribió esos cargos a concurso de empleados públicos. Añaden que, en 2012, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, en el marco de una acción de tutela planteada por un ciudadano deseoso de poder acceder a los empleos públicos de la Caja, ordenó reanudar el trámite de concurso para proveer los cargos que hoy ocupan la secretaria general, Sra. Nancy Bohórquez Chacón, y el fiscal del sindicato, Sr. Omar Merchán Galeano.
8. 69. Con base en lo anterior, las organizaciones querellantes concluyen que la Caja, entidad autónoma cumpliendo funciones exclusivamente técnicas, no desarrolla funciones propias de la administración del Estado y, por lo tanto, sus funcionarios deberían poder gozar del derecho de negociación colectiva y de los beneficios convencionales vigentes y deben ser protegidos contra el cambio de naturaleza jurídica de su vínculo con la administración en detrimento de las libertades sindicales que han ejercido. Consideran que el despido de dirigentes sindicales con fuero, de trabajadores sindicalizados o su inscripción a la lista de cargos que deben ser provistos mediante concursos en violación de la cláusula convencional de estabilidad laboral constituye una violación a la organización sindical. Las organizaciones querellantes solicitan, por lo tanto, que se inste al Gobierno a que tome las medidas adecuadas para asegurar la plena vigencia de los derechos sindicales y de negociación colectiva de los trabajadores de la Caja y que, de manera más general, se inste al Estado colombiano a que, efectivamente, reglamente el derecho a la negociación colectiva de todos los empleados públicos sin las restricciones y limitaciones que aparecen en el decreto núm. 535 de 2009, y de conformidad con los Convenios núms. 151 y 154.

B. Respuesta del Gobierno

1. 70. Por medio de comunicaciones de 22 de marzo y 6 de diciembre de 2013, el Gobierno comunica las observaciones de la Caja de la Vivienda Popular (en adelante la Caja) respecto de la queja presentada. La Caja señala que: i) su carácter de establecimiento público ha sido reconocido tanto por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia como por el Consejo de Estado y, por lo tanto, quienes le prestan servicio tienen la calidad de empleados públicos, con excepción de aquellos que estén dedicados a la construcción y sostenimiento de obras públicas, que tienen la calidad de trabajadores oficiales; ii) como consecuencia de la mencionada naturaleza jurídica, los cargos de la entidad se rigen por el sistema de carrera administrativa y deben ser provistos por concurso público de méritos; iii) existen en la entidad trabajadores oficiales de vieja data quienes, en ejercicio del derecho de asociación, fundaron el SINTRACVP; iv) la administración de la Caja ha sido siempre respetuosa de los derechos fundamentales de asociación. Muestra de ello es la firma con el SINTRACVP de dos convenciones colectivas en 2012 y 2013, las cuales son aplicables a los trabajadores oficiales de la Caja; v) en seguimiento de la decisión de tutela de 2003 que ordenó la aplicación transitoria de los derechos colectivos a una serie de trabajadores hasta que la justicia laboral se pronuncie sobre la aplicabilidad de los convenios colectivos firmados por la Caja, se iniciaron cuatro procesos ordinarios laborales. En uno de ellos, los tribunales laborales decidieron de manera definitiva que los trabajadores en cuestión eran empleados públicos y que los convenios colectivos firmados por la Caja no les eran aplicables. En los demás tres casos, se está a la espera de la resolución de los recursos de casación presentados por los demandantes; y vi) la Caja informó al juez de tutela que daría por terminada, a comienzos del año fiscal 2013, la protección transitoria concedida por la sentencia de tutela respecto de los trabajadores objeto de la decisión judicial definitiva mencionada en el punto anterior.
2. 71. El Gobierno indica que, en consideración de los elementos proporcionados por la Caja, se puede constatar que el contexto en que se dieron los hechos objeto de la queja obedece no necesariamente al desconocimiento de los Convenios núms. 87, 98, 151 y 154 sino a la determinación de la naturaleza jurídica de la entidad y por ende a la clasificación de los empleos que conforman la planta de personal de la Caja y sobre la cual se han pronunciado en varias oportunidades los altos tribunales del país. A este respecto, el Gobierno manifiesta que las organizaciones querellantes no han demostrado por qué el ajuste institucional de la entidad de conformidad con la normativa legal constituye una violación a los convenios de la OIT en materia de libertad sindical y de negociación colectiva pues no existe un nexo causal que llegue a determinar que hubo actos atentatorios contra la libertad sindical o el derecho de asociación.
3. 72. El Gobierno añade que, no obstante lo anterior, y con el ánimo de buscar un acuerdo que permita poner fin a la presente queja, se convocó a las partes a una reunión ante la Comisión Especial de Tratamiento de Conflictos ante la OIT (CETCOIT) el 13 de febrero de 2013, en la cual no se llegó a ningún acuerdo por considerar la Caja que en las distintas instancias judiciales se le ha dado la razón respecto de la naturaleza jurídica de la entidad y de la clasificación de los empleos que se desprende de ella.

C. Conclusiones del Comité

1. 73. El Comité observa que el presente caso se refiere a la alegada violación del derecho de negociación colectiva de los trabajadores de la Caja de la Vivienda Popular (en adelante la Caja), y especialmente de su derecho de gozar de los derechos reconocidos por los convenios colectivos vigentes según los alegatos en dicha entidad (y muy particularmente la cláusula sobre estabilidad laboral), a raíz de la determinación del carácter público de la Caja y de la calificación de sus trabajadores como «empleados públicos». El Comité observa adicionalmente que los alegatos de la queja se refieren específicamente a la situación de un grupo de 20 trabajadores, entre los cuales se encuentran la secretaria general y el fiscal del SINTRACVP, respectivamente trabajadores de la Caja desde los años 1992 y 1978, cuyos puestos de trabajo han sido o están a punto de ser sometidos a concurso público, de conformidad con la legislación relativa a los empleos públicos y a la carrera administrativa, lo cual, según la organización querellante, entraría en conflicto con su derecho a la estabilidad laboral reconocido en los convenios colectivos firmados por la Caja hasta 1992.
2. 74. El Comité toma nota de la respuesta del Gobierno según la cual los hechos objeto del caso no están necesariamente relacionados con el desconocimiento de los convenios de la OIT sobre libertad sindical sino que tienen que ver con la determinación de la naturaleza jurídica de la entidad y por ende con la clasificación de los empleos que conforman la planta de personal de la Caja como empleos públicos y sobre la cual se han pronunciado en varias oportunidades los altos tribunales del país a partir del año 2001 y que, como consecuencia de la mencionada naturaleza jurídica, los cargos de la entidad se rigen por el sistema de carrera administrativa y deben ser provistos por concurso público de méritos. El Comité toma también nota de las informaciones proporcionadas por la Caja y transmitidas por el Gobierno en donde se indica que en seguimiento de una decisión judicial de tutela de 2003 que ordenó la aplicación transitoria de los derechos colectivos a una serie de trabajadores de la Caja hasta que la justicia laboral se pronuncie sobre la aplicabilidad de los convenios colectivos, se iniciaron cuatro procesos ordinarios laborales; que en uno de ellos, los tribunales laborales decidieron de manera definitiva que los trabajadores en cuestión eran «empleados públicos» regidos por el derecho administrativo y que los convenios colectivos firmados por la Caja no les eran aplicables, mientras que en los demás tres casos, se está a la espera de la resolución de los recursos de casación presentados por los demandantes. Adicionalmente, el Comité toma nota de que en 2012 y 2013, la Caja firmó dos convenios colectivos con el SINTRACVP cuyo ámbito de aplicación se circunscribe expresamente a los «trabajadores oficiales» de la Caja.
3. 75. El Comité toma nota finalmente de que, con el ánimo de buscar un acuerdo que permita poner fin a la presente queja, se convocó a las partes a una reunión ante la Comisión Especial de Tratamiento de Conflictos ante la OIT (CETCOIT) el 13 de febrero de 2013, en la cual no se llegó a ningún acuerdo por considerar la Caja que en las distintas instancias judiciales se le ha dado la razón respecto de la naturaleza jurídica de la entidad y de la clasificación de los empleos que se desprende de ella.
4. 76. El Comité observa que los hechos objeto del presente caso se dan en el contexto de una controversia sobre la naturaleza jurídica de la Caja y el estatuto jurídico de sus trabajadores («empleados públicos» a los que se aplicaría la Ley de Carrera Administrativa o «trabajadores oficiales» a los que se aplicaría el Código del Trabajo) que de ella se desprende. A este respecto, el Comité toma nota de que después de varios decenios en donde los trabajadores de la Caja eran considerados como trabajadores oficiales y vinculados a la entidad mediante contrato de trabajo, se ha producido, a raíz de la determinación de la naturaleza jurídica de la Caja como establecimiento público, un ajuste en la situación jurídica de estos últimos en virtud de la cual los trabajadores de la Caja son hoy considerados como «empleados públicos», con excepción de aquellos que estén dedicados a la construcción y sostenimiento de obras públicas. El Comité observa que este ajuste en la situación jurídica de los trabajadores de la Caja considerados como «empleados públicos» se plasmó en los nuevos estatutos de la Caja adoptados en 2002 y ha sido avalado tanto por la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia como por el Consejo de Estado.
5. 77. Recordando que en la actualidad, en virtud del decreto núm. 1092 de 2012, el ordenamiento jurídico colombiano reconoce también a los empleados públicos el derecho de negociar colectivamente, el Comité observa que los aspectos vigentes de la presente queja versan esencialmente sobre una controversia jurídica consistente en determinar si los convenios colectivos firmados por la Caja hasta 1992 (y especialmente la cláusula de estabilidad laboral) siguen aplicándose a un grupo de 20 trabajadores de la Caja que, a raíz de la determinación del carácter público del ente, pasaron a ser considerados como «empleados públicos» sometidos a la Ley de Carrera Administrativa. El Comité recuerda que en su párrafo 6, la Recomendación sobre los contratos colectivos, 1951, (núm. 91), establece que «Las diferencias que resulten de la interpretación de un contrato colectivo deberían someterse a un procedimiento de solución adecuado, establecido por acuerdo entre las partes o por vía legislativa, según el método que sea más apropiado a las condiciones nacionales.». Observando que el mencionado punto de derecho está siendo objeto de varios procesos judiciales en curso, el Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado de las sentencias correspondientes.
6. 78. El Comité constata por otra parte, que, entre los 20 trabajadores mencionados, se encuentran dos dirigentes sindicales del SINTRACVP, la Sra. Nancy Bohórquez Chacón, secretaria general del sindicato, trabajadora de la Caja desde el año 1992, y el Sr. Omar Merchán Galeano, fiscal de dicha organización y trabajador de la Caja desde el año 1978. Recordando que el Comité indicó que una de la formas de asegurar la protección de los delegados sindicales es disponer que no podrán ser despedidos mientras estén en el ejercicio de sus funciones, ni durante un período determinado a partir del momento en que cesen en ellas, salvo, naturalmente, en caso de falta grave [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, quinta edición, 2006, párrafo 804], el Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para asegurar que la sumisión a concurso público de varios puestos de trabajo de la Caja no entrañe el despido de los mencionados dirigentes sindicales.