Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 372, Juin 2014

1. 59. La plainte figure dans des communications en date des 1er août 2011 et 13 avril 2012 de la Centrale unitaire des travailleurs de Colombie (CUT) et du Syndicat des travailleurs officiels et agents du service public de la Caisse pour les logements populaires (SINTRACVP).
2. 60. Le gouvernement a transmis ses observations dans des communications en date des 22 mars et 6 décembre 2013.
3. 61. La Colombie a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949, la convention (no 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978, et la convention (no 154) sur la négociation collective, 1981.

A. Allégations des organisations plaignantes

1. 62. Les organisations plaignantes allèguent que les autorités colombiennes, tant au niveau du district de la capitale Bogotá qu’au niveau national, refusent systématiquement aux travailleurs de la Caisse pour les logements populaires (dénommée ci-après la Caisse) le droit de négocier collectivement et de jouir des droits reconnus par les conventions collectives en vigueur signées par la Caisse, sous prétexte que, suite au changement intervenu dans la nature juridique de la Caisse, les travailleurs sont devenus des agents du service public. Elles déclarent que la Caisse porte atteinte, en particulier, à leur droit à la sécurité de l’emploi, reconnu par les conventions collectives en vigueur à la Caisse, en soumettant à des concours publics les postes de travail de plusieurs dirigeants et membres du Syndicat des travailleurs officiels et agents du service public de la Caisse pour les logements populaires (SINTRACVP).
2. 63. A l’appui de leurs allégations, les organisations plaignantes indiquent que: i) la Caisse est un organisme public qui dépend de l’administration du district de la capitale Bogotá. Créée en 1942, c’est une personne morale autonome qui, selon ses statuts, exerce des fonctions exclusivement techniques; ii) le Syndicat des travailleurs officiels et agents du service public de la Caisse pour les logements populaires (aujourd’hui SINTRACVP) a été constitué en 1964. Entre 1964 et 1992, la Caisse et le SINTRACVP ont signé 12 conventions collectives de travail, la dernière en novembre 1992; iii) plusieurs clauses de ces conventions sont encore en vigueur, en vertu des dispositions de l’article 478 du Code du travail; iv) en particulier, restent pleinement d’application la clause conventionnelle de sécurité de l’emploi (qui prévoit que les contrats de travail de tous les travailleurs de la Caisse sont des contrats à durée indéterminée qui ne pourront prendre fin qu’en cas de survenue d’un des justes motifs expressément énoncés dans la convention collective), ainsi que celle qui établit d’intégrer les clauses conventionnelles dans tous les contrats de travail des travailleurs de la Caisse.
3. 64. Les organisations plaignantes ajoutent qu’en 1993 un conflit du travail a mené au licenciement de plusieurs travailleurs. En 1995, un nombre important de travailleurs, tous membres du syndicat et dont certains étaient membres du comité exécutif de l’organisation, ont été licenciés sans que les conditions établies par la convention collective en vigueur soient appliquées et sans que l’immunité syndicale ait été levée. Une partie de ces travailleurs ont introduit des plaintes individuelles pour demander leur réintégration; les tribunaux ont commencé à statuer sur ces plaintes à partir de 2000.
4. 65. En 2001, la chambre de cassation du travail de la Cour suprême a rendu un jugement négatif pour l’une desdites plaintes qui avaient été introduites par deux travailleuses, au motif, selon la chambre, que la Caisse était un établissement public et que les demanderesses avaient la qualité d’employées du service public. Cependant, plus de 100 plaintes ont été introduites et 24 d’entre elles ont donné lieu à une réintégration; parmi ces décisions favorables aux travailleurs, il faut souligner un jugement de la Cour constitutionnelle (T-510/02). Un autre groupe de travailleurs a également dû introduire des recours en tutelle pour être réintégrés dans leurs fonctions respectives comme l’avait ordonné la justice ordinaire du travail. Ils ont obtenu finalement une ordonnance de réintégration en tant que travailleurs officiels et d’incorporation aux effectifs, ce qui leur a permis de recouvrer les avantages des conventions collectives de travail.
5. 66. Les organisations plaignantes déclarent que, parallèlement, en 1996, les autorités de la Caisse ont enregistré de manière unilatérale les travailleurs syndiqués dans la fonction publique, les considérant comme des employés du service public. Les personnes concernées ont contesté cette décision, en particulier parce qu’à cette époque les employés du service public étaient exclus des négociations collectives. La plainte a été retenue et la Commission nationale de la fonction publique du département administratif de la fonction publique a décidé, la même année, de rayer les plaignants de la carrière administrative et de leur rendre leur qualité de travailleurs officiels. En 2001, le comité exécutif de la Caisse a communiqué les nouveaux statuts de la Caisse qui accordent aux travailleurs la qualité d’employés du service public et soumettent aux dispositions légales en vigueur leur relation de travail et leur retraite. En application d’un avis du Conseil d’Etat de 2002, le Président de la République a promulgué le décret no 1919 de 2002 et, suite à cela, la gérante de la Caisse a décidé d’ignorer les droits conventionnels des travailleurs de la Caisse considérés comme des employés du service public. Lesdits travailleurs ont introduit un recours en tutelle qui a été tranché par le jugement T-069 de 2003 qui reconnaissait de manière provisoire les droits conventionnels des plaignants jusqu’à ce que les juges du travail déterminent l’applicabilité à ces derniers des conventions collectives signées par la Caisse.
6. 67. En outre, le SINTRACVP a demandé à la Commission nationale de la fonction publique de respecter ses propres décisions de 1996 visant à annuler l’enregistrement dans la fonction publique de tous les travailleurs de la Caisse. La commission n’a pas accédé à cette demande et a annoncé que les travailleurs de la Caisse titulaires des postes de travail considérés comme emplois des services publics «acquièrent la qualité d’employés provisoires; s’ils veulent continuer à occuper de manière indéterminée leurs fonctions respectives et intégrer le système de la fonction publique, ils devront participer au concours de recrutement annoncé par la convocation no 001 de 2005».
7. 68. Les organisations plaignantes précisent qu’actuellement 20 postes de travailleurs syndiqués, réintégrés dans leurs fonctions par des jugements antérieurs, sont protégés par le jugement de tutelle T-069 de 2003; ils sont dans l’attente que les juges des circonscriptions du travail tranchent sur l’applicabilité des droits conventionnels, et leur droit à demeurer dans l’entreprise ou non est en jeu. Elles signalent que, au mépris dudit jugement et de la clause conventionnelle de sécurité de l’emploi, la Caisse a enregistré ces postes au concours des employés du secteur public. Elles ajoutent qu’en 2012 le tribunal supérieur du district judiciaire de Bogotá, dans le cadre d’un recours en tutelle introduit par un citoyen désireux de pouvoir accéder aux emplois du secteur public de la Caisse, a ordonné de revenir aux formalités de concours pour pourvoir les postes occupés aujourd’hui par la secrétaire générale, Nancy Bohórquez Chacón, et le trésorier du syndicat, Omar Merchán Galeano.
8. 69. Compte tenu de ce qui précède, les organisations plaignantes concluent que la Caisse, organisme autonome, exerçant des fonctions exclusivement techniques n’agit pas en tant qu’agent de l’administration de l’Etat, et par conséquent ses fonctionnaires devraient pouvoir jouir du droit de négociation collective et des avantages conventionnels en vigueur et doivent être protégés contre le changement intervenu dans la nature juridique de leur lien avec la fonction publique, qui porte atteinte aux libertés syndicales qu’ils ont exercées. Elles considèrent que le licenciement de dirigeants syndicaux bénéficiant d’une immunité et de travailleurs syndiqués ou leur enregistrement sur la liste des postes à pourvoir par concours, en violation de la clause conventionnelle de sécurité de l’emploi, constitue une violation du droit d’organisation syndicale. Les organisations plaignantes demandent, par conséquent, que le gouvernement soit prié de prendre les mesures appropriées pour assurer la pleine application des droits syndicaux et des droits de négociation collective des travailleurs de la Caisse et que, de manière plus générale, l’Etat colombien soit prié de réglementer de manière effective le droit d’organisation collective de tous les employés de la fonction publique sans les restrictions ni les limitations qui apparaissent dans le décret no 535 de 2009, conformément aux conventions nos 151 et 154.

B. Réponse du gouvernement

1. 70. Dans des communications en date des 22 mars et 6 décembre 2013, le gouvernement transmet les observations de la Caisse pour les logements populaires (ci-après dénommée la Caisse) en ce qui concerne la plainte. La Caisse signale que: i) son caractère d’établissement public a été reconnu tant par la Cour de cassation du travail de la Cour suprême que par le Conseil d’Etat et, par conséquent, les personnes qui lui fournissent leurs services possèdent la qualité d’employés du secteur public, à l’exception de celles qui travaillent dans la construction et l’entretien des bâtiments publics, qui ont, elles, la qualité de travailleurs officiels; ii) en conséquence de la nature juridique ci-dessus mentionnée, les postes de l’entité sont régis par le système de la fonction publique et doivent être pourvus par concours public; iii) il y a dans l’organisme des travailleurs de longue date qui, dans l’exercice de leur droit d’organisation, ont fondé le SINTRACVP; iv) les autorités de la Caisse ont toujours été respectueuses des droits fondamentaux d’association. Pour preuve, la signature avec le SINTRACVP de deux conventions collectives en 2012 et 2013, conventions qui sont applicables aux travailleurs officiels de la Caisse; v) en application de la décision de tutelle de 2003 qui a ordonné l’application transitoire des droits collectifs à une série de travailleurs jusqu’à ce que la justice du travail statue sur l’applicabilité des conventions collectives signées par la Caisse, quatre procédures judiciaires ordinaires en matière de travail ont été engagées. Dans l’une d’elles, les tribunaux du travail ont rendu un jugement définitif, disposant que les travailleurs en question étaient des employés de la fonction publique et que les conventions collectives signées par la Caisse ne leur étaient pas applicables. Dans les trois autres cas, la décision concernant les recours en cassation introduits par les plaignants est attendue; et vi) la Caisse a fait savoir au juge de tutelle qu’elle mettrait fin à la protection transitoire concédée par le jugement de tutelle concernant les travailleurs ayant fait l’objet de la décision de justice définitive mentionnée au paragraphe antérieur, au début de l’année 2013.
2. 71. Le gouvernement indique que, si on tient compte des éléments fournis par la Caisse, on peut constater que les circonstances dans lesquelles se sont déroulés les faits qui font l’objet de la plainte ne découlent pas nécessairement de la méconnaissance des conventions nos 87, 98, 151 et 154 mais plutôt de la détermination de la nature juridique de l’organisme et, par conséquent, de la classification des emplois occupés par le personnel de la Caisse, nature sur laquelle les hauts tribunaux du pays se sont prononcés à plusieurs reprises. A cet égard, le gouvernement déclare que les organisations plaignantes n’ont pas démontré en quoi l’ajustement institutionnel de l’organisme à la législation constitue une violation des conventions de l’OIT en matière de liberté syndicale et de négociation collective, car il n’existe aucun lien de causalité qui puisse déterminer que des actes portant atteinte à la liberté syndicale ou au droit d’association ont été commis.
3. 72. Le gouvernement ajoute que, ceci dit, et dans l’esprit de rechercher un accord permettant de mettre fin à la présente plainte, les parties ont été convoquées, le 13 février 2013, à une réunion devant la Commission spéciale de traitement des conflits déférés à l’OIT (CETCOIT), réunion au cours de laquelle aucun accord n’a été trouvé, la Caisse considérant que les différentes instances juridiques lui ont donné raison en ce qui concerne la nature juridique de l’entité et la classification des emplois des personnes qui en résulte.

C. Conclusions du comité

1. 73. Le comité note que le présent cas concerne la violation alléguée du droit de négociation collective des travailleurs de la Caisse pour les logements populaires (dénommée ci-après la Caisse) et plus particulièrement de leur droit de jouir des droits reconnus par les conventions collectives en vigueur selon les allégations de ladite entité (et tout particulièrement la clause sur la sécurité de l’emploi), suite à la détermination du caractère public de la Caisse et de la qualification de ses travailleurs comme «employés de la fonction publique». Le comité observe en outre que les allégations de la plainte concernent en particulier la situation d’un groupe de 20 travailleurs, parmi lesquels la secrétaire générale et le trésorier du SINTRACVP, travailleurs de la Caisse depuis, respectivement, 1992 et 1978, dont les postes de travail ont été, ou sont en passe d’être, soumis à un concours public, conformément à la législation relative aux emplois de la fonction publique et à la carrière administrative, ce qui, selon l’organisation plaignante, ne serait pas compatible avec leur droit à la sécurité de l’emploi reconnu par les conventions collectives signées par la Caisse jusqu’en 1992.
2. 74. Le comité prend note de la réponse du gouvernement selon laquelle les faits dénoncés dans le cas ne sont pas nécessairement associés à la méconnaissance des conventions de l’OIT sur la liberté syndicale mais ont plutôt à voir avec la détermination de la nature juridique de l’entité et, par conséquent, avec la classification des emplois du personnel de la Caisse comme emplois de la fonction publique, question sur laquelle les hauts tribunaux du pays se sont prononcés à plusieurs reprises depuis 2001 et, en vertu de la nature juridique en question, les postes de l’entité sont régis par le système de la fonction publique et doivent être pourvus par concours public. Le comité prend note également des informations fournies par la Caisse et transmises par le gouvernement, informations qui indiquent que, suite à une décision de la justice de tutelle de 2003 qui a ordonné l’application transitoire des droits collectifs à une série de travailleurs de la Caisse jusqu’à ce que les tribunaux du travail se prononcent sur l’applicabilité des conventions collectives, quatre procédures judiciaires ordinaires en matière de travail ont été engagées; pour l’une d’entre elles, les tribunaux du travail ont rendu un jugement définitif disposant que les travailleurs en question étaient des «employés du secteur public» régis par le droit administratif et que les conventions collectives signées par la Caisse ne leur étaient pas applicables tandis que, dans les trois autres cas, la décision sur les recours en cassation introduits par les plaignants est attendue. En outre, le comité prend note de ce que, en 2012 et 2013, la Caisse a signé deux conventions collectives avec le SINTRACVP et que leur application concerne expressément les «travailleurs officiels» de la Caisse.
3. 75. Le comité note enfin que, dans le souci de rechercher un accord permettant de mettre fin à la présente plainte, les parties ont été convoquées, le 13 février 2013, à une réunion devant la Commission spéciale du traitement des conflits déférés à l’OIT (CETCOIT), réunion au cours de laquelle aucun accord n’a été trouvé, la Caisse considérant que les différentes instances juridiques avaient décidé de respecter la nature juridique de l’entité et la classification des emplois qui en résulte.
4. 76. Le comité observe que les faits dénoncés dans le présent cas se sont produits dans le contexte d’un conflit sur la nature juridique de la Caisse et le statut juridique de ses travailleurs («employés du secteur public» auxquels s’appliquerait la loi de la fonction publique ou «travailleurs officiels» auxquels s’appliquerait le Code du travail) qui en résulte. A cet égard, le comité note que, après plusieurs décennies au cours desquelles les travailleurs de la Caisse étaient considérés comme des travailleurs officiels et liés à l’entité par un contrat de travail, il y a eu un ajustement de la situation juridique de ces derniers, suite à la caractérisation de la nature juridique de la Caisse comme établissement public, ajustement en vertu duquel les travailleurs de la Caisse sont aujourd’hui considérés comme des «employés du secteur public», à l’exception de ceux qui travaillent dans la construction et l’entretien des bâtiments publics. Le comité observe que cet ajustement de la situation juridique des travailleurs de la Caisse considérés comme «employés du secteur public» figure dans les nouveaux statuts de la Caisse adoptés en 2002 et a été avalisé tant par la chambre du travail de la Cour suprême que par le Conseil d’Etat.
5. 77. Tout en rappelant que, dans la situation présente, en vertu du décret no 1092 de 2012, le système juridique colombien reconnaît également aux employés du secteur public le droit de négociation collective, le comité observe que les aspects actuels de la présente plainte tournent essentiellement autour d’un conflit juridique qui consiste à déterminer si les conventions collectives signées par la Caisse jusqu’en 1992 (et tout particulièrement la clause de sécurité de l’emploi) s’appliquent encore à un groupe de 20 travailleurs de la Caisse qui, suite à la détermination du caractère public de l’entité, sont maintenant considérés comme «employés du secteur public» et soumis à la loi sur la fonction publique. Le comité rappelle que, dans son paragraphe 6, la recommandation (no 91) sur les conventions collectives, 1951, établit que «les différends résultant de l’interprétation d’une convention collective devraient être soumis à une procédure de règlement appropriée établie, soit par accord entre les parties, soit par voie législative, suivant la méthode qui correspond aux conditions nationales». Observant que ce point de droit fait l’objet de plusieurs procédures judiciaires en cours, le comité prie le gouvernement de le tenir informé des jugements rendus dans ce contexte.
6. 78. Le comité constate en outre que, parmi les 20 travailleurs mentionnés se trouvent deux dirigeants syndicaux du SINTRACVP: Nancy Bohórquez Chacón, secrétaire générale du syndicat, qui travaille à la Caisse depuis 1992, et Omar Merchán Galeano, trésorier de ladite organisation, qui travaille à la Caisse depuis 1978. Rappelant que le comité a précisé que l’une des manières d’assurer la protection des délégués syndicaux est de prévoir que ces délégués ne peuvent être licenciés ni dans l’exercice de leurs fonctions ni pendant un certain laps de temps suivant la fin de leur mandat, sauf évidemment en cas de faute grave [voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, cinquième édition, 2006, paragr. 804], le comité prie le gouvernement de prendre les mesures qui s’imposent pour s’assurer que la soumission à un concours public de plusieurs postes de travail de la Caisse n’entraîne pas le licenciement des dirigeants syndicaux en question.