Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 373, Octobre 2014

1. 230. La queja, que recibió el apoyo de la Confederación de Organizaciones de Empleados y Funcionarios Públicos de Dinamarca (FTF), figura en comunicaciones del Sindicato de Docentes de Dinamarca (DUT) de fechas 29 de agosto y 15 de octubre de 2013.
2. 231. El Gobierno transmitió su respuesta a los alegatos por comunicaciones de fechas 15 de octubre y 25 de noviembre de 2013.
3. 232. Dinamarca ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) y el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151).

A. Alegatos de la organización querellante

1. 233. En sus comunicaciones de fechas 29 de agosto y 15 de octubre de 2013, el DUT alega que el Gobierno violó los Convenios núms. 87, 98 y 151, todos ellos ratificados por Dinamarca.
2. 234. La organización querellante indica que el DUT negocia los convenios colectivos de los docentes cada dos o tres años con dos organizaciones de empleadores: la Asociación de Gobiernos Locales de Dinamarca (LGDK) y el Ministerio de Finanzas. La LGDK es la organización que representa a los municipios, es decir, los empleadores de los docentes de la enseñanza primaria y del ciclo básico de la enseñanza secundaria. El Gobierno tiene potestad legislativa en materia de planes y programas de estudio, así como respecto de las cuestiones relacionadas con el contenido de la enseñanza. En relación con otras instituciones educativas, como colegios, universidades, instituciones de educación y formación profesional, y escuelas privadas financiadas por el Estado, el Gobierno cumple tareas legislativas y funciones de empleador; la función de empleador está a cargo de un departamento del Ministerio de Finanzas denominado «Agencia de Modernización de la Administración Pública» (Agencia de Modernización).
3. 235. La presente queja se refiere a dos cuestiones derivadas de las negociaciones colectivas celebradas en 2012-2013 entre el Sindicato de Docentes de Dinamarca (DUT), por un lado, y la LGDK y la Agencia de Modernización por otro lado: i) la puesta en marcha y los preparativos iniciales de la negociación colectiva de 2012-2013, y ii) la redacción y preparación de la intervención reguladora del Gobierno prevista para la primavera de 2013 (ley núm. L409).
4. 236. En opinión de la organización querellante, la Agencia de Modernización y la LGDK llevaron a cabo las negociaciones con el DUT en estrecha colaboración y con la participación del Gobierno. Aunque es absolutamente vital mantener un equilibrio entre el legislador y el empleador, no se ha mantenido una estricta separación entre el papel del empleador y el papel del legislador e incluso se han mezclado durante las negociaciones. Desde una etapa muy temprana de las negociaciones colectivas, la LGDK no pudo llevar a cabo negociaciones libres, voluntarias y verdaderas.
5. 237. La organización querellante indica que las negociaciones relativas a la renovación de los convenios colectivos con efecto a partir del 1.º de abril de 2013 se iniciaron en otoño de 2012. En el acuerdo de financiación con la LGDK y el Gobierno para 2012 se establece lo siguiente: «El Gobierno y la LGDK convienen en dar prioridad a la obtención de más tiempo de enseñanza por parte del personal docente actual de la enseñanza primaria y el ciclo básico de la enseñanza secundaria y del segundo ciclo de la enseñanza secundaria. Como parte de este proceso, entre otras cosas, considerando los análisis existentes sobre las horas de trabajo de los docentes, habrá que trabajar en colaboración para evaluar si la legislación y los convenios colectivos pertinentes proporcionan un marco apropiado para la utilización eficiente de los recursos de personal». Según la organización querellante, en otoño de 2012, el DUT tomó conocimiento de un documento de 18 de octubre de 2012, redactado por un grupo de trabajo de representantes de la Agencia de Modernización y de la LGDK, titulado Anexo 11 – Reforma de contenido para la mejora de la enseñanza pública danesa, en el que básicamente se afirma que el nuevo proyecto de ley de enseñanza del Gobierno debería financiarse mediante la modificación del convenio colectivo sobre las horas de trabajo de los docentes. Este convenio colectivo fue negociado en 2008 entre la LGDK y el DUT; el Ministerio de Finanzas y la Agencia de Modernización no participaron en la negociación. La organización querellante alega que, aún antes de que comenzaran las negociaciones, los empleadores y el Gobierno habían fijado el resultado que deseaban alcanzar, y que el Gobierno tenía un claro interés en que el resultado de las negociaciones con el DUT garantizara las condiciones y la financiación de su nuevo proyecto de ley de enseñanza, tal como se menciona en el documento de 18 de octubre de 2012. De conformidad con la Ley de Acceso a la Información, el DUT intentó consultar los documentos de trabajo, incluido el documento de 18 de octubre de 2012, pero su acceso le fue denegado. Este hecho fue criticado recientemente por el Defensor del Pueblo danés, pero no dio lugar a ninguna modificación de la decisión.
6. 238. Según la organización querellante, las negociaciones se realizaron siguiendo secuencias paralelas e idénticas, pues los dos interlocutores empleadores formularon las mismas exigencias en materia de negociación colectiva, tanto para las escuelas o instituciones estatales como para las escuelas municipales, negándose en ambos casos a llevar a cabo negociaciones verdaderas. Durante las negociaciones, el DUT presentó varias propuestas que cumplían algunos de los requisitos tanto de la LGDK como de la Agencia de Modernización. Sin embargo, en opinión de la organización querellante, las partes empleadoras no demostraron ningún interés en llevar a cabo negociaciones verdaderas, y las propuestas de cambios o adiciones a las exigencias de los empleadores presentadas por el sindicato, de hecho, no fueron objeto de negociación. En todas las reuniones de negociación, los empleadores sólo presentaron la propuesta que habían presentado en la primera reunión de diciembre de 2012. La organización querellante critica que los empleadores hayan solicitado la eliminación de todas las disposiciones reglamentarias sobre las horas de trabajo (incluidas las disposiciones reglamentarias especiales relativas a los trabajadores de más edad) prefiriendo que la reglamentación futura sólo regulara el «entorno externo» de las horas de trabajo; si bien al mismo tiempo, no estaban dispuestos a elaborar detalladamente las nuevas disposiciones reglamentarias sobre las horas de trabajo requeridas y, en repetidas ocasiones, se negaron a presentar un proyecto de acuerdo u otro documento escrito que describiera cómo podrían organizarse las horas de trabajo. Por tanto, la organización querellante considera que al determinar unilateralmente por adelantado el resultado de la negociación colectiva, el Gobierno y la LGDK han socavado claramente un sistema de negociación libre de larga data que funcionaba correctamente de conformidad con los convenios de la OIT.
7. 239. Por otra parte, la organización querellante indica que se llegó a un acuerdo para los docentes del segundo ciclo de la enseñanza secundaria a mediados de febrero de 2013 entre la organización correspondiente y la Agencia de Modernización, y que este acuerdo cumple con las exigencias de la Agencia de Modernización. Una votación realizada entre los docentes del segundo ciclo de la enseñanza secundaria mostró que el 85 por ciento estaba en contra del acuerdo, pero debido a ciertas reglas de coordinación de los votos, el acuerdo fue adoptado. Según la organización querellante, la LGDK presentó al DUT un proyecto de acuerdo cuyo contenido era exactamente el mismo que el del acuerdo concertado con los docentes del segundo ciclo de la enseñanza secundaria. Esta fue la primera vez durante las negociaciones en que la LGDK presentó una reseña escrita o ejemplos de sus exigencias.
8. 240. La organización querellante afirma que, a finales de febrero de 2013, durante una interrupción de una reunión en la que las partes estaban examinando documentos por separado, la LGDK anunció sorpresivamente por teléfono que las negociaciones habían terminado. De conformidad con las reglas vigentes, posteriormente emitió un aviso de cierre patronal para todos los docentes a partir del 1.º de abril de 2013. El DUT se enfrentó con la misma situación, cuando la Agencia de Modernización anunció la terminación de las negociaciones y emitió sólo tres días más tarde el mismo aviso de cierre patronal para los docentes empleados en la enseñanza pública.
9. 241. La organización querellante añade que, después de la publicación del aviso de cierre patronal, las negociaciones de marzo tuvieron lugar bajo la dirección de la Institución de Conciliación y Arbitraje. Sin embargo, aún en este foro y bajo la potestad y autoridad del conciliador, los empleadores no avanzaron, y no fue posible llegar a un acuerdo aún en estas circunstancias. Posteriormente, el 1.º de abril de 2013, se impuso un cierre patronal a 55 000 docentes. Esto afectó a aproximadamente 800 000 estudiantes de colegios públicos, colegios privados financiados por el Estado, e instituciones de educación y formación profesional.
10. 242. En opinión de la organización querellante el cierre patronal fue una medida muy drástica. Los cierres patronales y las huelgas son medios de acción legales, pero un cierre patronal de esta importancia — decidido por dos organizaciones patronales públicas — nunca se había visto antes. Esta fue la primera vez en la historia en que los empleadores públicos optaron por realizar un cierre patronal sin que previamente los sindicatos hubieran organizado una huelga.
11. 243. La organización querellante indica que el cierre patronal se prolongó hasta el 27 de abril de 2013, fecha en que se dio por terminado mediante una nueva ley. El 25 de abril de 2013, el Primer Ministro anunció que el Gobierno presentaría un proyecto de ley; la ley se aprobó el 26 de abril de 2013 y entró en vigor el 27 de abril de 2013. La ley núm. L409 amplía y renueva los convenios colectivos para ciertos grupos de empleados del sector público, lo que abarca a los miembros del DUT (copia adjunta a la queja).
12. 244. Si bien la ley se presentó como una «intervención equilibrada que satisface a ambas partes», la organización querellante está totalmente en desacuerdo con este punto de vista e indica que las modificaciones y las condiciones que figuran en toda la ley sólo corresponden a las exigencias presentadas por la LGDK y la Agencia de Modernización durante las negociaciones. La organización querellante afirma en particular que: i) los cálculos técnicos previos a la intervención se realizaron únicamente en consulta con los empleadores; ii) los cálculos no tienen en cuenta las grandes cantidades de dinero asignadas en relación con la negociación colectiva anterior a efectos de reducir los aumentos de sueldo para garantizar más tiempo de trabajo destinado a tareas específicas (por ejemplo, tareas de preparación de clases y responsabilidades de tutoría) o tiempo adicional para los profesores de alumnos con necesidades especiales; en opinión de la organización querellante, el Gobierno ha expropiado los fondos de los convenios colectivos por valor de varios cientos de millones de coronas danesas; iii) por primera vez en el marco de una intervención legislativa relacionada con convenios colectivos, sólo los empleadores han ayudado al Ministerio de Trabajo en la extensa labor de redacción del proyecto de ley; iv) la ley cumple con las exigencias de mayor flexibilidad de los empleadores y elimina las condiciones pactadas con el sindicato con respecto a la planificación y realización de las horas de trabajo, y v) la ley también introduce un cambio en las condiciones de trabajo de los docentes mayores de 60 años, que tienen derecho a una reducción del tiempo de trabajo desde 1910 (inicialmente sólo una reducción en el número de horas lectivas anuales, lo que evolucionó después de muchos años de negociación en una reducción general de las horas de trabajo obligatorias); ese derecho, que no tiene ninguna relación con el acuerdo sobre las horas de trabajo, ha sido retirado por intervención del Gobierno mediante su eliminación progresiva durante un período de más de tres años y el pago de una indemnización a los docentes en forma de un suplemento anual que según la organización querellante no corresponde al valor de la reducción del tiempo de trabajo por edad.
13. 245. La organización querellante alega que, si bien el DUT trató de influir en el resultado de la adopción de la ley, el sindicato no participó en la labor de elaboración del proyecto de ley, y sus propuestas no fueron ni escuchadas ni tomadas en consideración, en marcado contraste con el trato dado a la LGDK, que, de hecho, ayudó al Gobierno a elaborar el contenido principal del proyecto de ley. Al presentar el proyecto de ley, el Ministro de Finanzas y el Ministro de Trabajo declararon, que en el curso de la preparación del proyecto de ley, el Gobierno había consultado tanto a la Agencia de Modernización como a la LGDK, y que los ministerios pertinentes no consultaron ni tenían previsto consultar al DUT. Según la organización querellante, la ley deroga las disposiciones reglamentarias relativas a las horas de trabajo, por lo que Dinamarca es una excepción en el mundo occidental, ya que las horas de enseñanza de los docentes no están reguladas, ni por contrato ni por ley. Ningún cuerpo de funcionarios públicos está sujeto a disposiciones reglamentarias sobre las horas de trabajo y las vacaciones como las que se aplican a los docentes. Las disposiciones reglamentarias sobre las horas de trabajo (para docentes) tienen su punto de partida en las disposiciones reglamentarias sobre las horas de trabajo de los funcionarios públicos; pero las desviaciones de esas disposiciones reglamentarias favorecen al empleador. La organización querellante afirma que las exigencias de mayor flexibilidad, por ejemplo en relación con las horas de trabajo, a menudo presentadas por los empleadores durante la negociación colectiva, por lo general son aceptadas por los empleados a cambio de concesiones en otras esferas. En su opinión, la ley aprobada favorece sólo a los empleadores, ya que prevé una flexibilidad total sin ninguna concesión a cambio.
14. 246. En conclusión, la organización querellante considera que ha habido una confusión inapropiada y peligrosa del papel del Gobierno que actuó como legislador y empleador, y que los empleadores públicos — la Agencia de Modernización y la LGDK — han utilizado todos los medios a su alcance para imponer sus propias exigencias lo que es contrario al proceso democrático, que es el procedimiento normal, así como lo es el derecho a celebrar negociaciones en condiciones de libertad e igualdad.
15. 247. En primer lugar, el Gobierno hizo caso omiso del derecho a mantener discusiones libres y en su lugar tomó el control de las negociaciones con el único fin de garantizar que el acuerdo sobre las horas de trabajo fuera derogado en su totalidad y reemplazado por nuevas disposiciones reglamentarias sobre las horas de trabajo de los docentes, lo que permite financiar la nueva ley de enseñanza del Gobierno. Según la organización querellante, ha quedado claro desde un comienzo que la LGDK, la Agencia de Modernización y el Gobierno organizaron las negociaciones unilateralmente, y no tenían ninguna intención de celebrar debates o negociaciones colectivas. Según lo afirma la organización querellante, las negociaciones realizadas con la presencia de la institución de conciliación no dieron lugar a debates o negociaciones colectivas reales. De hecho, el comportamiento del Gobierno sirvió para obstaculizar la libertad de negociación colectiva. Por lo tanto, el Gobierno no cumplió con la obligación de fomentar y promover el desarrollo de la negociación colectiva entre las autoridades públicas y las organizaciones de empleadores y de trabajadores. La organización querellante también estima que las medidas laborales coercitivas tomadas por el Gobierno y la LGDK eran desproporcionadas en relación con su objetivo; un cierre patronal de cuatro semanas era excesivo.
16. 248. En segundo lugar, la organización querellante afirma que en la historia de Dinamarca esta es la primera vez que, al introducir un proyecto de ley para poner término a una acción sindical, el Gobierno legislador ha escuchado hasta tal punto sólo a una de las partes durante todo el proceso. Anteriormente, cuando los gobiernos ponían fin a una huelga mediante la introducción de una nueva ley, trataban siempre de satisfacer a ambas partes con un proyecto de ley equilibrado en función de sus diferentes exigencias. En opinión de la organización querellante, la ley núm. L409 sólo se refiere a las exigencias del Gobierno y la LGDK, que han utilizado todos los medios a su alcance para imponer sus exigencias como empleadores públicos y han ignorado el proceso de negociación democrático normal.
17. 249. La organización querellante pide al Comité que adopte una actitud crítica seria acerca del desarrollo de las negociaciones; que condene la redacción unilateral del proyecto legislativo adoptado; que formule recomendaciones sobre la adopción de garantías adecuadas con el fin de proteger los intereses de los empleados que han sido despojados efectivamente durante la negociación colectiva, y que pida al Gobierno que presente un informe dentro de un plazo razonable sobre las medidas correctivas que podrían adoptarse.

B. Respuesta del Gobierno

1. 250. Por comunicación de fecha 15 de octubre de 2013, el Gobierno comunica una primera información general sobre el sistema de negociación colectiva del sector público de Dinamarca. El sector público se compone de municipios, regiones y estados. Con respecto a la negociación colectiva, los municipios están representados por la LGDK y el Estado está representado por la Agencia de Modernización del Ministerio de Finanzas. Si bien la LGDK es una organización privada que se ha establecido con el fin de atender los intereses de los municipios, la Agencia de Modernización es una institución gubernamental. Cuando los convenios colectivos del sector público expiran — normalmente cada dos o tres años — la LGDK y la Agencia de Modernización negocian con sus contrapartes a fin de renovar los convenios colectivos.
2. 251. El Gobierno indica que el marco de estas negociaciones no difiere del que se utiliza en el sector privado. Dinamarca no dispone de una legislación sobre la forma en que los interlocutores sociales deben llevar a cabo las negociaciones ni en el sector privado ni en el sector público. El sistema de negociación se basa en el voluntarismo y la libre negociación entre las dos partes. Con el fin de reforzar el sistema de negociación colectiva, es decir los mecanismos de negociación voluntaria entre los empleadores y los trabajadores, el Parlamento adoptó una ley de conciliación de conflictos laborales que tiene por objeto la conciliación de las partes, sobre todo en relación con la renovación de los convenios colectivos. Por lo tanto, si las partes en las negociaciones no pueden ponerse de acuerdo por sí mismas sobre la renovación de los convenios colectivos y comienzan preparativos para una acción sindical, de conformidad con las disposiciones reglamentarias vigentes, las negociaciones continúan bajo los auspicios de la Institución de Conciliación y Arbitraje. Las funciones y facultades del conciliador oficial se establecen en la Ley de Conciliación de Conflictos Laborales. El Gobierno no ejerce ninguna influencia en las acciones del conciliador oficial en relación con la renovación de los convenios colectivos. El conciliador oficial tiene, entre otras cosas, la facultad de posponer la acción laboral y de presentar una propuesta de mediación.
3. 252. Según el Gobierno, en las situaciones poco frecuentes y excepcionales en que el Gobierno presenta un proyecto de ley para intervenir por medio de la legislación en huelgas o cierres patronales legales, por lo general el proyecto de ley suele redactarse con arreglo a la propuesta de mediación presentada por el conciliador oficial. Esto es muy natural ya que el propósito de la intervención legislativa en estas situaciones excepcionales no tiene por objeto regular las condiciones salariales y de trabajo a través de la legislación, sino de poner fin al conflicto en circunstancias en las que sería irresponsable dejar que el conflicto se prolongara. Por otra parte, generalmente la propuesta de mediación se elabora correctamente del punto de vista técnico y, en consecuencia, constituye una buena base para la redacción de la legislación.
4. 253. En cuanto al papel del Ministerio de Trabajo, el Gobierno señala que dicho Ministerio no participa en modo alguno en la negociación colectiva. El papel del Ministerio de Trabajo se limita estrictamente a la supervisión de la negociación colectiva y en casos particulares a la supervisión del conflicto laboral subsecuente y, con respecto al conflicto laboral, se limita a mantener informado al Gobierno acerca de sus consecuencias para la población y la sociedad en general. Si el Gobierno decide que las consecuencias del conflicto laboral son excesivamente graves para la población y la sociedad en general y que se debe poner término al conflicto a través de una intervención legislativa, el Ministerio de Trabajo prepara la intervención legislativa de conformidad con la decisión del Gobierno. En estas situaciones poco frecuentes y excepcionales, incumbe al Ministro de Trabajo presentar el proyecto de ley al Folketing (Parlamento danés). Es el Folketing el que puede poner término al conflicto mediante la adopción del proyecto de ley. El Gobierno subraya que es indispensable y fundamental que el Ministerio de Trabajo no se extralimite en su papel neutral de supervisión e información, siempre que la negociación colectiva se lleve a cabo o que el conflicto laboral subsecuente se desarrolle sin que el Gobierno tome la decisión de intervenir. Independientemente de que la negociación colectiva o el conflicto tengan lugar en el sector privado o el sector público, toda nueva intervención del Ministerio de Trabajo puede ser considerada como una injerencia en un proceso que pertenece exclusivamente a los interlocutores sociales.
5. 254. Según el Gobierno, el Ministerio de Trabajo: i) no ha participado en la preparación del proceso de negociación colectiva; ii) no ha sido informado ni llamado a participar de alguna manera en actividades de cooperación o coordinación que puedan haber realizado los empleadores; iii) no ha participado, por ejemplo, en la decisión de realizar el cierre patronal. El Ministerio de Trabajo ha sido muy consciente de que tiene que haber una clara separación entre el papel del Estado como empleador y el deber de supervisión del Gobierno y, por último, si las consecuencias del conflicto laboral perjudican de manera inaceptable a la población y la sociedad en general, tiene el deber de intervenir en el conflicto laboral.
6. 255. El Gobierno considera que el papel del Ministerio de Trabajo cambió cuando el Gobierno decidió intervenir en el conflicto laboral mediante la presentación de un proyecto de ley al Folketing. El Ministerio de Trabajo debe redactar el proyecto de ley en un período de tiempo muy corto para poner término al conflicto laboral lo antes posible. La redacción del proyecto de ley resulta complicada del punto de vista técnico y en caso de no existir una propuesta de mediación del conciliador oficial puede ser necesario obtener la asistencia técnica de expertos competentes fuera del Ministerio. Sin embargo, cabe subrayar que es el Gobierno el que establece los contenidos del proyecto de ley que se presenta al Folketing. El papel del Ministerio de Trabajo y de los expertos que aportan la información necesaria para la redacción del proyecto de ley de conformidad con la decisión del Gobierno sólo es de carácter técnico y no político.
7. 256. El Gobierno observa que la queja se refiere básicamente a la cuestión de la intervención del Gobierno y a su gestión general principalmente en la fase inicial de las negociaciones y durante las mismas y a la cuestión de la redacción y preparación de la intervención reguladora que muestra parcialidad en favor de la parte empleadora.
8. 257. En cuanto a la primera cuestión, debe tenerse en cuenta el «principio de igualdad de condiciones» antes descrito y al que se ha suscrito en este caso. No ha habido ninguna intervención del Gobierno en las negociaciones, y la gestión general de las negociaciones de la parte empleadora ha sido una tarea realizada estrictamente por la Agencia de Modernización y la LGDK. La Agencia de Modernización es una agencia del Gobierno y, como tal, aplica las políticas del Gobierno, lo que no puede considerarse como una intervención. Es una práctica normal que haya cooperación entre las organizaciones de empleadores, por una parte, y entre las organizaciones de trabajadores, por otra parte. Por tanto, el Gobierno considera comprensible y ciertamente no condenable que se haya establecido una estrecha colaboración entre la LGDK y la Agencia de Modernización antes y durante las negociaciones, pero en la medida en que dicha cooperación ha tenido lugar, resulta evidente que no es el Gobierno como tal, el que ha negociado. Teniendo en cuenta el ««principio de igualdad de condiciones» y el hecho de que por la parte empleadora las negociaciones han sido llevadas a cabo por los empleadores antes mencionados, no es posible que el Gobierno, como tal, formule más comentarios acerca de las alegaciones de las organizaciones querellantes según las cuales las negociaciones no eran negociaciones «verdaderas» o «libres». Constituiría un precedente peligroso de injerencia que el Ministerio de Trabajo o el Gobierno asumieran funciones de supervisión en relación con estas negociaciones.
9. 258. En cuanto a la segunda cuestión, el Gobierno señala que el contenido de este tipo de intervención legislativa es meramente una cuestión política, y que se trata de una decisión parlamentaria con objeto de adoptar un proyecto de ley. El Gobierno reconoce que, en ausencia de una propuesta de mediación del conciliador oficial, fue necesario solicitar el apoyo técnico de la Agencia de Modernización. No era ningún secreto para el Folketing que la Agencia de Modernización había apoyado la redacción del proyecto de ley, y que no habría sido posible cumplir con la finalidad de la intervención legislativa sin este apoyo. El proyecto de ley fue aprobado en el Folketing con una amplia mayoría. El Gobierno coincide con la organización querellante en que este proceso de negociación, así como la redacción y preparación de la intervención legislativa ha presentado características inhabituales en algunos aspectos. En la mayoría de las situaciones poco frecuentes y excepcionales en que el Gobierno presenta un proyecto de ley con el fin de intervenir en el plano legislativo, el contenido del proyecto de ley se basa generalmente en la propuesta de mediación del conciliador oficial. Ahora bien, en este caso particular, no hubo tal propuesta de mediación. Al tomar nota de que la organización querellante no está de acuerdo con la opinión del Gobierno de que el proyecto de ley es «una intervención equilibrada que satisface a ambas partes», el Gobierno considera plenamente comprensible que cualquiera de las dos partes no considere que el proyecto de legislación sea satisfactorio y absolutamente legítimo que dicha legislación se critique. Sin embargo, hay que tener en cuenta que el fundamento de estas críticas es de orden político y no jurídico.
10. 259. En conclusión, el Gobierno declara que no puede — sin interferir en la autonomía de los interlocutores sociales — formular comentarios sobre si cualquiera de las dos partes han negociado de buena fe. Sin embargo, hace hincapié en que no ha habido ninguna intervención del Gobierno en las negociaciones y en el conflicto laboral antes de que se adoptara la decisión de presentar un proyecto de ley al Folketing a fin de poner término al conflicto. Además, el Gobierno reconoce que se ha recurrido a la asistencia técnica de la Agencia de Modernización para la redacción y preparación del proyecto de ley, el que ha sido presentado formalmente y comunicado al Folketing para su aprobación. No obstante, el Gobierno considera, que, debido a las circunstancias, para lograr el propósito del proyecto sólo tenía la opción de recurrir a la asistencia técnica. En su opinión, puesto que recurrió únicamente a la asistencia técnica, su actuación no constituye una violación o la inobservancia de cualquiera de los convenios de la OIT mencionados por las organizaciones querellantes. El Gobierno lamenta que haya sido necesario adoptar una legislación de intervención y que los interlocutores sociales no hayan podido llegar a un acuerdo sobre la renovación del convenio colectivo; pero, dadas las circunstancias, el Gobierno tiene la convicción de que tenía que actuar de manera políticamente responsable y obtener el apoyo del Folketing.

C. Conclusiones del Comité

1. 260. El Comité toma nota de que, en el presente caso, la organización querellante alega que el Gobierno violó el principio de la negociación de buena fe durante el proceso de negociación colectiva y amplió y renovó el convenio colectivo por medio de disposiciones legislativas sin consultar a las asociaciones de trabajadores interesadas. El Comité toma nota de que la queja se refiere a cuestiones derivadas de las negociaciones colectivas celebradas en 2012-2013 entre, por la parte trabajadora, el DUT y, por la parte empleadora, la LGDK (organización que representa a los municipios, es decir, los empleadores de los docentes de la enseñanza primaria y del ciclo básico de la enseñanza secundaria) y la Agencia de Modernización (Departamento del Ministerio de Finanzas que cumple la función de empleador para los docentes de otras instituciones educativas, como colegios, universidades, instituciones de educación y formación profesional, y escuelas privadas financiadas por el Estado).
2. 261. El Comité toma nota en particular de los alegatos de la organización querellante según los cuales:
   • a) la Agencia de Modernización y la LGDK llevaron a cabo las negociaciones (empleadores) en estrecha cooperación y con la participación e intervención del Gobierno (legislador). Durante las negociaciones no se ha mantenido una separación entre estas dos funciones, lo que no ha permitido llevar a cabo negociaciones libres, voluntarias y verdaderas. Antes de que comenzaran las negociaciones en otoño de 2012, el resultado había sido fijado unilateralmente (en un documento de 18 de octubre de 2012) por los empleadores y el Gobierno que tenían un claro interés en que se modificara el convenio colectivo de 2008 sobre las horas de trabajo de los docentes celebrado entre la LGDK y el DUT con el fin de financiar su nuevo proyecto de ley de enseñanza. Ilustra lo que precede el hecho de que las negociaciones se realizaron siguiendo secuencias paralelas e idénticas: i) las dos partes empleadoras formularon las mismas exigencias en materia de negociación colectiva, tanto para las escuelas estatales como para las escuelas municipales (se presentó en varias oportunidades la misma propuesta, es decir, la que fue formulada en la primera reunión y que tenía por objeto eliminar todas las disposiciones reglamentarias existentes relativas a las horas de trabajo de los docentes; ii) se negaron en ambos casos a llevar a cabo negociaciones verdaderas y equitativas (desde un comienzo no manifestaron ninguna intención de negociar ni demostraron ningún interés en las diferentes propuestas presentadas por la organización sindical respecto de algunas de las exigencias de los empleadores o por las propuestas de cambios o adiciones a las exigencias de los empleadores presentadas por el sindicato; se negaron a seguir elaborando los textos de los proyectos de nuevas disposiciones reglamentarias sobre las horas de trabajo); iii) la primera propuesta presentada por escrito a finales de febrero por la LGDK era idéntica al acuerdo para los docentes del segundo ciclo de la enseñanza secundaria concertado a mediados de febrero de 2013 entre otro sindicato y la Agencia de Modernización; iv) la LGDK y posteriormente la Agencia de Modernización anunciaron sorpresivamente a finales del mes de febrero de 2013 la terminación de las negociaciones y la emisión de un aviso de cierre patronal para todos los docentes a partir del 1.º de abril de 2013; v) los empleadores se abstuvieron de toda intervención incluso durante las negociaciones celebradas bajo la dirección de la Institución de Conciliación y Arbitraje, y vi) el cierre patronal que duró cuatro semanas y afectó a 55 000 docentes y a 800 000 estudiantes de colegios públicos y privados e instituciones de educación y formación profesional financiados por el Estado, era desproporcionado y excesivo en relación con el propósito invocado, y fue el primero que adoptaron los empleadores públicos sin que previamente los sindicatos hubieran organizado una huelga, y
   • b) el 25 de abril de 2013, el Primer Ministro dio por terminado el cierre patronal mediante una nueva ley (núm. L409) que fue aprobada por el Parlamento al día siguiente y entró en vigor el 27 de abril de 2013. La ley núm. L409, que modifica y amplía los convenios colectivos para ciertos grupos de empleados del sector público, lo que abarca a los miembros del DUT, no es como lo declara el Gobierno, una «intervención equilibrada que satisface a ambas partes», ya que tiene en cuenta únicamente las exigencias presentadas por la LGDK y la Agencia de Modernización relativas a una mayor flexibilidad y a la derogación de las disposiciones reglamentarias relativas a las horas de trabajo previamente acordadas con el sindicato, sin ninguna concesión a cambio. Por primera vez en el marco de una intervención legislativa en los convenios colectivos, los empleadores sólo ayudaron al Gobierno en la extensa labor de preparación y redacción del proyecto de ley, y los cálculos técnicos previos a la intervención reguladora se realizaron únicamente en consulta con la LGDK y la Agencia de Modernización. El sindicato no participó en la elaboración del proyecto de ley, y sus propuestas no fueron ni escuchadas ni tomadas en consideración, en marcado contraste con el trato dado a los empleadores.
3. 262. Por otra parte, el Comité toma nota de las indicaciones del Gobierno según las cuales: i) el Ministerio de Trabajo no ha participado en la preparación del proceso de negociación colectiva, no ha sido informado ni llamado a participar de alguna manera en actividades de cooperación o coordinación que puedan haber realizado los empleadores, y no ha participado, por ejemplo, en la decisión de realizar el cierre patronal; ii) por tanto, en este caso se ha observado el «principio de igualdad de condiciones», pues no hubo ninguna intervención del Gobierno en las negociaciones, y la gestión general de las negociaciones por parte de los empleadores fue realizada únicamente por la Agencia de Modernización y la LGDK; iii) la Agencia de Modernización es una agencia del Gobierno y, como tal, aplica las políticas del Gobierno, lo que no puede considerarse como una intervención, y, puesto que es práctica normal que haya cooperación entre las organizaciones de empleadores, por una parte, y entre las organizaciones de trabajadores por otra parte, es comprensible y ciertamente no condenable que se haya establecido una estrecha colaboración entre la LGDK y la Agencia de Modernización antes y durante las negociaciones, de modo que en la medida en que dicha cooperación ha tenido lugar, esto no significa que haya sido el Gobierno, como tal, el que ha llevado a cabo la negociación; iv) teniendo en cuenta el «principio de igualdad de condiciones» y el hecho de que por la parte empleadora las negociaciones han sido llevadas a cabo por los empleadores antes mencionados, no es posible que el Gobierno como tal — sin interferir en la autonomía de los interlocutores sociales — formule comentarios sobre la voluntad de negociar de buena fe de cualquiera de las dos partes; v) el Gobierno sólo intervino en el conflicto cuando se adoptó la decisión de presentar un proyecto de ley al Folketing para poner término al conflicto; vi) el papel del Ministerio de Trabajo cambió entonces, ya que tuvo que redactar el proyecto de ley, tarea complicada del punto de vista técnico, en un período de tiempo muy corto, puesto que es el Gobierno el que establece los contenidos de este tipo de intervención legislativa que ha de presentarse al Folketing (cuestión política), mientras que la adopción de un proyecto de ley es una decisión parlamentaria, y el papel del Ministerio de Trabajo y de los expertos competentes exteriores al Ministerio que aportan la información necesaria para la redacción del proyecto de ley de conformidad con la aprobación del Gobierno sólo es de carácter técnico y no político; viii) en la mayoría de las situaciones poco frecuentes y excepcionales en que el Gobierno presenta un proyecto de ley con el fin de intervenir en el plano legislativo, el contenido del proyecto de ley se basa en una propuesta de mediación cuidadosamente elaborada del punto de vista técnico por el conciliador oficial, aunque en este caso no se realizó tal propuesta de mediación; ix) si bien no es habitual, en este caso fue necesario recurrir a la asistencia técnica de expertos para la redacción y preparación del proyecto de ley, es decir, a la Agencia de Modernización, a fin de lograr el propósito del proyecto de legislación; x) puesto que se recurrió únicamente a servicios de asistencia técnica, el procedimiento utilizado no constituye una violación o inobservancia de cualquiera de los convenios de la OIT mencionados por las organizaciones querellantes; xi) si bien cabe lamentar que los interlocutores sociales no hayan podido llegar a un acuerdo sobre la renovación del convenio colectivo, dadas las circunstancias, el Gobierno tuvo que proceder a una intervención legislativa de manera políticamente responsable y podía obtener el apoyo del Folketing (el proyecto de ley fue aprobado por una gran mayoría); y xii) es comprensible que cualquiera de las dos partes no considere que el proyecto de legislación sea satisfactorio y legítimo que dicha legislación se critique; pero el fundamento de estas críticas es de orden político y no jurídico.
4. 263. Con respecto a las cuestiones planteadas en la queja en relación con la fase inicial de la negociación colectiva, el Comité toma nota de la divergencia de puntos de vista entre la organización querellante y el Gobierno en cuanto a la participación de este último en las negociaciones. Si bien la organización querellante considera que el Gobierno ha intervenido en las negociaciones y las ha controlado de manera tal que ha creado una confusión entre las funciones del empleador y el legislador, ha predeterminado el resultado deseado y obstaculizado las negociaciones libres y verdaderas, el Gobierno afirma que el «principio de igualdad de condiciones» se ha respetado en todo el proceso (razón por la cual no puede formular comentarios acerca de la buena fe de las partes), al tiempo que reconoce el establecimiento de una colaboración, que no es reprensible, entre los dos empleadores de los cuales uno era una agencia del Gobierno que aplica las políticas gubernamentales. A este respecto, el Comité recuerda, de manera general, que es importante que tanto los empleadores como los sindicatos participen en negociaciones de buena fe y que hagan todo lo posible por llegar a un acuerdo, y la celebración de negociaciones verdaderas y constructivas es necesaria para establecer y mantener una relación de confianza entre las partes. Las autoridades públicas deberían promover la libre negociación colectiva y no impedir la aplicación de acuerdos colectivos concertados libremente, y ello tanto más cuando esas mismas autoridades actúan como empleadores o se han comprometido a garantizar la aplicación de los acuerdos al refrendarlos. En particular, los órganos del Estado no deberían intervenir para modificar el contenido de los convenios colectivos libremente concertados [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, quinta edición, 2006, párrafos 935, 1001 y 1011]. Al observar que los convenios colectivos se han extendido hasta el 31 de marzo de 2015, el Comité espera que, durante las rondas de negociación colectiva que se celebrarán entre las partes en 2014-2015, el Gobierno hará todo lo posible, en consonancia con los principios enunciados anteriormente, por promover y dar prioridad a la negociación colectiva voluntaria, libre y de buena fe como medio para determinar las condiciones de empleo en el sector de la educación, incluido el tiempo de trabajo. El Comité pide que se le mantenga informado de la evolución al respecto.
5. 264. Con respecto a las cuestiones planteadas en la queja en relación con la preparación y redacción del proyecto de ley, el Comité toma nota de que el Gobierno reconoce que ha consultado a la Agencia de Modernización (empleador) durante la preparación de la intervención legislativa lo que justifica indicando que faltaba una propuesta de mediación como base fundamental para el proyecto de ley y que no se disponía de los conocimientos técnicos necesarios para su rápida elaboración. Al tiempo que lamenta que el Gobierno no proporcione ninguna explicación acerca de la razón por la cual no consultó al DUT, el Comité recuerda que es esencial que, cuando se introduzca un proyecto de legislación que afecte la negociación colectiva o las condiciones de empleo, se proceda antes a consultas detalladas con las organizaciones de trabajadores y de empleadores interesadas. El Comité ha considerado útil referirse a la Recomendación sobre la consulta (ramas de actividad económica y ámbito nacional), 1960 (núm. 113), que, en su párrafo 1 dispone que se deberían adoptar medidas apropiadas para promover de manera efectiva la consulta y la colaboración en las ramas de actividad económica y en el ámbito nacional entre las autoridades públicas y las organizaciones de empleadores y de trabajadores sin hacer discriminación de ninguna clase contra estas organizaciones. De conformidad con el párrafo 5 de la Recomendación, esta consulta debería tener como objetivo, en particular, lograr que las autoridades públicas competentes recaben en forma adecuada las opiniones, el asesoramiento y la asistencia a las organizaciones de empleadores y de trabajadores respecto de cuestiones tales como la preparación y la aplicación de la legislación relativa a sus intereses. En cualquier caso, cualquier limitación a la negociación colectiva por parte de las autoridades debería estar precedida de consultas con las organizaciones de trabajadores y de empleadores, intentando buscar el acuerdo de ambas [véase Recopilación, op. cit., párrafos 999, 1068 y 1075]. El Comité considera que los principios antes mencionados son plenamente válidos cuando un Gobierno opta, en circunstancias excepcionales, por adoptar disposiciones legislativas para poner término a un conflicto, con el fin de evitar dar la impresión de ceder al favoritismo. En vista de lo que antecede, el Comité espera que, durante las rondas de negociación colectiva que se celebrarán en 2014-2015 entre las partes, se respetarán plenamente los principios antes expuestos. El Comité pide que se le mantenga plenamente informado de la evolución de la situación al respecto.