Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 374, Mars 2015

1. 802. La queja figura en una comunicación de la Confederación General de Trabajadores del Perú (CGTP) y el Sindicato de Obreros Mineros de Shougang Hierro Perú y Anexos (SOMSHYA) de fecha 20 de noviembre de 2013.
2. 803. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de fecha 14 de abril de 2014.
3. 804. El Perú ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151) y el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Alegatos de los querellantes

1. 805. En su comunicación de fecha 20 de noviembre de 2013, la Confederación General de Trabajadores del Perú (CGTP) y el Sindicato de Obreros Mineros de Shougang Hierro Perú y Anexos (SOMSHYA) explican que en el ámbito de los obreros de la empresa, el SOMSHYA es el sindicato más representativo (de un total de 1 260 trabajadores obreros de la empresa, dicho sindicato declara afiliar a 933 trabajadores, lo cual representa el 74 por ciento de los trabajadores).
2. 806. No obstante, los querellantes señalan que la empresa ha venido realizando una serie de actos destinados a afectar el accionar de este sindicato, conforme ha sido constatado por la Autoridad Administrativa del Trabajo en el informe núm. 67-2013, de fecha 14 de junio de 2013; concretamente se trata de actos de injerencia en la constitución y funcionamiento del sindicato minoritario denominado «Sindicato de Integración de Trabajadores Obreros de Shougang Hierro Perú S.A.A.», concediéndole favores y ventajas a sus miembros como, por ejemplo, ofrecerles y concederles sólo a ellos viviendas o programarlos para la realización de horas extras; estos actos de injerencia constan en el informe de fecha 30 de abril de 2013, con orden de inspección núm. 083-2013-MTPE/2/16, de la Autoridad Administrativa del Trabajo. Asimismo, la empresa también viene manipulando el funcionamiento de dicho sindicato minoritario al condicionar la contratación de los nuevos trabajadores a su afiliación al mismo; además ha suscrito con este sindicato el día 1.º de junio de 2013 un convenio colectivo.
3. 807. Por el contrario, el pliego de negociación 2013-2014 presentado por el sindicato mayoritario más representativo sigue, hasta la fecha, sin solución; siendo el propósito de la empresa condicionar la negociación a los contenidos del convenio colectivo del sindicato minoritario.
4. 808. Los querellantes destacan que en virtud de la Ley de Relaciones Colectivas, cuyo texto único ordenado (TUO) fue aprobado por decreto supremo núm. 001-2003-TR, el sindicato mayoritario es quien tiene la representación de los trabajadores para negociar un convenio colectivo en el ámbito respectivo, que se aplica a todos los trabajadores afiliados o no, incluidos los trabajadores del sindicato minoritario; por ello, se permite negociar al sindicato minoritario, resultaría que sus miembros, además de los beneficios del mayoritario tendrían beneficios adicionales, perjudicando así al sindicato mayoritario con objeto de debilitarlo y provocar desafiliaciones.
5. 809. Los querellantes declaran que no cuestionan la personería gremial reconocida a favor de la organización sindical minoritaria, ni mucho menos su capacidad de representar los legítimos intereses de sus afiliados pero que dicha organización carece de capacidad para negociar al existir en el mismo ámbito un sindicato más representativo. Señalan a este respecto que el primer párrafo del artículo 9 del TUO de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo establece que: «en materia de negociación colectiva, el sindicato que afilie a la mayoría absoluta de los trabajadores comprendidos dentro de su ámbito asume la representación de la totalidad de los mismos, aunque no se encuentren afiliados». El artículo 47 de dicha ley señala: «Tendrán capacidad para negociar colectivamente en representación de los trabajadores: a) en las convenciones colectivas de empresa, el sindicato respectivo o, a falta de este, los representantes expresamente elegidos por la mayoría absoluta de trabajadores…». Por su parte el artículo 34 del reglamento, señala: «En concordancia con lo dispuesto en los artículos 9 y 47 de la ley, en materia de negociación colectiva, la representación de todos los trabajadores del respectivo ámbito, a excepción del personal de dirección y de confianza, será ejercida por el sindicato cuyos miembros constituyan mayoría absoluta respecto del número total de trabajadores del ámbito correspondiente. Para estos efectos, se entiende por ámbito los niveles de empresa o los de una categoría, sección o establecimiento de aquella; y los de actividad, gremio y oficios de que trata el artículo 5 de la ley. En el caso de que ningún sindicato de un mismo ámbito afilie a la mayoría absoluta de trabajadores de este, su representación se limita a sus afiliados…».
6. 810. Las organizaciones querellantes señalan que en el acta de infracción núm. 67-2013, derivada de la orden de inspección del trabajo núm. 00000101-2013-MTPE/2/16, se detallan una serie de actos contrarios al ejercicio de la libertad sindical y que incluyen, a partir de la declaración de un dirigente de un sindicato minoritario, notorios actos ilegales de injerencia en la constitución de dicha organización con el propósito de afectar al sindicato mayoritario más representativo, facilitando a este sindicato minoritario la renovación de contratos de sus afiliados, la programación de sus afiliados en el rol de turnos de trabajo en sobretiempo, así como el otorgamiento de beneficios económicos y la entrega de viviendas.
7. 811. Es así que en el marco de las actuaciones inspectoras derivadas de la orden de inspección núm. 00000101-2013-MTPE/2/16, el requerimiento efectuado a la empresa Shougang Hierro Perú S.A.A., de fecha 11 de junio de 2013, es contundente al señalar:
   • Primero: Se requiere a la empresa identificada en el encabezamiento para que proceda a adoptar las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vigentes en materia de libertad sindical, lo que se entiende sin perjuicio de la extensión de acta de infracción debiendo abstenerse de realizar actos que vulneren la libertad sindical de los dirigentes sindicales y afiliados a las organizaciones sindicales: «Sindicato de Empleados Shougang Hierro Perú S.A.A.» y «Sindicato de Obreros Mineros de Shougang Hierro Perú y Anexos», generando con tales actos una afectación en el ámbito individual y colectivo de los afiliados, al promover la constitución de organizaciones sindicales y favorecer a sus afiliados con mejores condiciones de trabajo y garantizar la celebración y renovación de contratos de trabajo.

B. Respuesta del Gobierno

1. 812. En su comunicación de 14 de abril de 2014, el Gobierno facilita los comentarios e informaciones de la empresa Shougang Hierro Perú S.A.A. sobre la queja presentada por la Confederación General de Trabajadores del Perú (CGTP) y el Sindicato de Obreros Mineros de Shougang Hierro Perú y Anexos (SOMSHYA).
2. 813. La empresa señala que respeta el derecho a la libertad sindical, reconocido por el artículo 28 de la Constitución Política del Estado, por cuanto el principio fundamental de la libertad sindical, garantiza que todos los trabajadores gocen de protección adecuada contra los actos de discriminación antisindical en relación con su empleo, tales como despido, descenso de grado, traslado y otras medidas perjudiciales.
3. 814. Respecto del acta de infracción núm. 067-2013 de fecha 14 de junio de 2013 mencionada por el sindicato querellante en la que se propone una multa de 40 700 nuevos soles por violaciones de los derechos sindicales, discriminación sindical e infracciones a la negociación colectiva, la empresa indica que ha realizado los descargos respectivos respecto de la misma, encontrándose en la actualidad el procedimiento administrativo en pleno trámite.
4. 815. Dicho proceso se encuentra establecido en la Ley General de Inspección del Trabajo: el literal c) del artículo 45 de la Ley General de Inspección del Trabajo (ley núm. 28806) estipula que luego de notificada el acta de infracción, el sujeto responsable cuenta con un plazo de quince (15) días hábiles para presentar los descargos que estime pertinentes, siendo «la autoridad administrativa de trabajo la que valorará lo actuado en el procedimiento sancionar, incluyendo los descargos formulados por el sujeto inspeccionado, a fin de determinar si efectivamente este incurrió en infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral» y, de ser el caso, imponer la multa que corresponda de acuerdo a la ley. La empresa declara que desestima los alegatos del sindicato querellante ya que ésta afirma que no tiene ni ha tenido injerencia en la formación de sindicato alguno, y mucho menos amenazado a los trabajadores, obligándoles a que renuncien a su organización sindical, bajo coacción. La empresa querellada indica que la formación, fundación o constitución de un sindicato, cualquiera que sea, es ajena a su dominio, injerencia o participación, ya que se obtiene el respectivo registro por parte de la autoridad administrativa de trabajo competente. Por tanto, se respeta la decisión de los trabajadores de constituir las organizaciones sindicales que crean pertinentes, más aun cuando se trata de sindicatos minoritarios que obtuvieron su correspondiente registro sindical por parte de la autoridad laboral, máxime teniendo en cuenta que la legislación peruana laboral ampara la formación de sindicatos. Señala la empresa que ha sabido respetar los derechos de los trabajadores.
5. 816. En cuanto a los alegados actos de favoritismo, la empresa indica que no ha persuadido a los trabajadores a renunciar a su sindicato a cambio de beneficios económicos y de viviendas, máxime teniendo en cuenta que el artículo 3 del texto único ordenado de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo aprobado por el decreto supremo núm. 010-2003-TR, establece que: «La afiliación es libre y voluntaria. No puede condicionarse el empleo de un trabajador a la afiliación, no afiliación o desafiliación, obligándosele a formar parte de un sindicato, ni impedírsele hacerlo», señala, además que en el cuarto párrafo del punto séptimo del rubro «hechos verificados» del acta de infracción núm. 067-2013 (expediente núm. 101-2013-MTPE/2/16), se indica que «... que estas afirmaciones quedan sólo como indicios o algunos elementos que no constituyen prueba plena»; los actos de afiliación de los trabajadores corresponden a las organizaciones sindicales y no a la empresa.
6. 817. Respecto a la suscripción del convenio colectivo con un sindicato minoritario, el Gobierno informa que contrario a lo expresado por los querellantes, es totalmente lícito poder celebrar acuerdos con sindicatos minoritarios.
7. 818. El primer párrafo del artículo 9 de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo (LRCT), invocado por los denunciantes para sustentar su posición, solamente establece que en materia de negociación colectiva, el sindicato mayoritario asume la representación para todo el ámbito de trabajadores, afiliados o no a dicha organización sindical. Es esta la única prerrogativa reconocida por el ordenamiento jurídico peruano como derecho preferente del sindicato mayoritario, no pudiendo extender dichos efectos más allá de lo expresamente establecido. De lo anterior se colige que no procedería invocar a la norma bajo comentario para pretender reforzar una supuesta exclusividad en la negociación que ciertamente no ha sido contemplada o siquiera sugerida por dicho dispositivo legal.
8. 819. Entonces, mientras se observe el estricto cumplimiento al mandato contenido en el primer párrafo del artículo 9 de la LRCT, negociando colectivamente con el sindicato mayoritario y haciendo efectivos los acuerdos adoptados con aquel a todos los trabajadores comprendidos dentro de su ámbito, nada obsta para que el empleador — si así lo considera conveniente — establezca en forma voluntaria acuerdos con sindicatos minoritarios, los que tendrían eficacia limitada, pues sólo afectarían a sus respectivos afiliados.
9. 820. Es fundamental no perder de vista que el respeto a la libertad sindical implica también el respeto al principio de afiliación libre y voluntaria y la abstención de cualquier acto que obstruya o entorpezca a la fundación o actividades sindicales de organizaciones minoritarias. Tales obligaciones — exigibles tanto para el empleador como para las demás organizaciones sindicales — fluyen de lo establecido en el artículo 3 de la LRCT, cuyo texto indica que: «La afiliación es libre y voluntaria. No puede condicionarse el empleo de un trabajador a la afiliación, no afiliación o desafiliación, obligándose a formar parte de un sindicato ni impedírsele hacerlo.».
10. 821. Según los querellantes al celebrar acuerdos con el sindicato minoritario se conceden beneficios adicionales a sus afiliados, introduciendo así una diferenciación no justificada entre trabajadores del mismo ámbito y categoría. El Gobierno señala a este respecto que los beneficios obtenidos por el sindicato minoritario provienen de un proceso de negociación distinto respecto del que fue llevado a cabo por el sindicato mayoritario; en cada proceso de negociación subyacen una serie de elementos no homologables, tales como: distintas comisiones negociadoras, distintas fechas de cierre, distinta etapa o instancia en que concluye la negociación, distinta duración total del proceso de negociación, etc.; dicha situación constituye un criterio razonable y objetivo que justifica una eventual diferenciación entre los beneficios obtenidos por los trabajadores afiliados a uno y otro sindicato, por lo que, mal puede ser considerada discriminación, a la luz de la jurisprudencia constitucional.
11. 822. El Tribunal Constitucional, a través de la sentencia recaída en otro caso en el expediente núm. 02974-2010-PA/TC de 24 de octubre de 2011, ha precisado que:
    • ... no toda desigualdad constituye necesariamente una discriminación, pues no se proscribe todo tipo de diferencia de trato en el ejercicio de los derechos fundamentales; la igualdad solamente será vulnerada cuando el trato desigual carezca de una justificación objetiva y razonable (Álvarez Conde, Enrique, curso de Derecho Constitucional, volumen I. Madrid, Tecnos, 4.ª edición, 2003, páginas 324 y 325). La aplicación, pues, del principio de igualdad, no excluye el tratamiento desigual por ello no se vulnera dicho principio cuando se establece una diferencia de trato, siempre que se realice sobre bases objetivas y razonables. Estas precisiones deben complementarse con el adecuado discernimiento entre dos categorías jurídico-constitucionales a saber, diferenciación y discriminación. En principio debe precisarse que la diferenciación está constitucionalmente admitida, atendiendo a que no todo trato desigual es discriminatorio; es decir, se estará frente a una diferenciación cuando el trato desigual se funde en causas objetivas y razonables...
12. 823. Ahora bien, pese a estar afiliados a distintos sindicatos, es importante señalar que en el caso concreto, los beneficios otorgados al sindicato minoritario por el período 2013-2014, en virtud al acuerdo celebrado el 1.º de junio de 2013, son incluso inferiores a los beneficios obtenidos en ese mismo período por el sindicato mayoritario (resolución directoral regional núm. 016/017-2013-GORE-ICA-DRTPE). Esta situación obligó más bien a homologar beneficios, de modo tal que los trabajadores del sindicato minoritario pudiesen acceder a los mayores beneficios obtenidos por el sindicato mayoritario del ámbito de obreros.
13. 824. Según los querellantes el acuerdo celebrado entre la empresa Shougang y el sindicato minoritario busca romper el efecto erga omnes únicamente para debilitar al sindicato de obreros al introducir una ilegítima diferencia entre trabajadores. Sin embargo, ninguno de los efectos adversos y/o ilegítimos atribuidos por los denunciantes ha ocurrido, toda vez que la empresa alega que: a) no ha roto el efecto erga omnes por cuanto ha hecho extensivos a todos los trabajadores del ámbito de obreros los beneficios obtenidos por el sindicato mayoritario en la negociación colectiva por el período 2013-2014, en estricto cumplimiento del primer párrafo del artículo 9 de la LRCT, y b) no ha introducido ninguna diferencia entre trabajadores, homologándose incluso beneficios, de modo tal que los trabajadores del sindicato minoritario pudiesen acceder a los mayores beneficios obtenidos por el sindicato mayoritario.
14. 825. Por todo lo anterior el Gobierno pide al Comité que cierre el caso.

C. Conclusiones del Comité

1. 826. El Comité observa que los alegatos presentados por la CGTP y el sindicato SOMSHYA se refieren a los puntos siguientes: 1) actos de favoritismo de la empresa Shougang Hierro Perú S.A.A. a los afiliados de un sindicato minoritario, en materia de préstamos, vivienda, horas extras, etc. (en perjuicio del sindicato querellante SOMSHYA); 2) actos de la empresa tendientes a condicionar la contratación de trabajadores a su afiliación al sindicato minoritario; 3) la suscripción de un convenio colectivo con el sindicato minoritario (hecho también constatado por la Inspección del Trabajo en marzo de 2013) a pesar de que la legislación establece el efecto «erga omnes» (es decir la aplicación del convenio colectivo con el sindicato mayoritario a la totalidad de trabajadores, sindicalizados o no). Según los alegatos, lo anterior tiene por objetivo debilitar al sindicato mayoritario (el sindicato querellante) y provocar desafiliaciones. Los querellantes sin embargo señalan que no cuestionan la personería jurídica del sindicato minoritario sino su capacidad para negociar en un sistema «erga omnes» como el peruano. Las organizaciones querellantes subrayan que la Inspección del Trabajo propuso una severa multa a la empresa por infracción de los derechos sindicales
2. 827. El Comité toma nota de que según surge de las declaraciones de la empresa, facilitadas por el Gobierno, ésta niega los alegatos de las organizaciones querellantes y señala que se encuentra en trámite el procedimiento administrativo relativo al acta de infracción de la Inspección del Trabajo de junio de 2013. El Comité toma nota de que la empresa niega que se hayan violado los derechos sindicales, que haya tenido injerencia en la formación del sindicato minoritario o que haya amenazado a los trabajadores obligándoles a que renuncien al sindicato mayoritario, y sobre este último punto se refiere a las conclusiones de la Inspección del Trabajo sobre la inexistencia de prueba plena. El Comité toma nota de que la empresa niega cualquier acto de favoritismo (beneficios económicos y de vivienda, etc.) y subraya que en las afirmaciones del acta de infracción se indica que estas afirmaciones quedan sólo como indicios o algunos elementos que no constituyen prueba plena. El Comité observa sin embargo que el acta de infracción de la Inspección del Trabajo consigna discriminaciones a los afiliados al sindicato querellante y actos de favoritismo a los afiliados al otro sindicato.
3. 828. El Comité observa que el Gobierno declara que en aplicación de la legislación y de la negociación colectiva es lícito celebrar convenios colectivos con sindicatos minoritarios, con efectos sobre sus respectivos afiliados, y que ello es compatible con el convenio colectivo con el sindicato mayoritario que tiene efectos en la totalidad de los trabajadores. El Comité toma nota de que el Gobierno justifica los beneficios específicos diferenciados en los convenios colectivos del sindicato minoritario en base a distintas comisiones negociadoras, fechas de cierre, duración del proceso de negociación, etc., pero señala que en el caso concreto de la queja que se refiere a la negociación colectiva 2013-2014, el sindicato minoritario obtuvo beneficios inferiores a los obtenidos por el sindicato mayoritario. El Comité observa sin embargo que el texto de los artículos de la legislación facilitados por la organización querellante sólo contempla los derechos de negociación de los sindicatos minoritarios en caso de que ningún sindicato afilie a la mayoría absoluta de los trabajadores. El Comité toma nota también de la constatación por la Inspección del Trabajo como práctica antisindical, de la suscripción de un convenio con el sindicato minoritario cuando se llevaba a cabo la negociación con el sindicato querellante (mayoritario). El Comité desea destacar que si bien el Convenio núm. 98 es compatible con los sistemas que conceden derechos de negociación a la organización más representativa con efectos para todos los trabajadores («erga omnes»), así como con los sistemas que permiten que los sindicatos minoritarios negocien en nombre de sus miembros, en el primer caso no resulta coherente conceder también el derecho de negociación en el mismo ámbito a los sindicatos minoritarios y en la práctica hacerlo puede prestarse a prácticas antisindicales.
4. 829. El Comité lamenta el retraso excesivo de las autoridades administrativas que no han concluido todavía el procedimiento administrativo relativo al acta de infracción contra la empresa y recuerda que la demora en la aplicación de la justicia equivale a la denegación de esta última [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, quinta edición (revisada), 2006, párrafo 105].
5. 830. Observando que el acta de infracción de la Inspección del Trabajo (marzo de 2013) por violación de los derechos sindicales del sindicato querellante proponía una multa a la empresa (47 000 nuevos soles) por «infracciones muy graves», el Comité pide al Gobierno que le mantenga informado del resultado del procedimiento administrativo en cuestión en relación con diferentes prácticas antisindicales alegadas en este caso y espera que concluirá sin demora.
6. 831. El Comité espera también que si se confirman los actos de discriminación y de favoritismo constatados por la Inspección del Trabajo se adoptarán las medidas necesarias para remediarlos.