Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 376, Octobre 2015

1. 586. La queja figura en comunicaciones de fechas 6 de noviembre de 2013 y 31 de enero de 2014, presentadas de forma conjunta por la Confederación Nacional de Sindicatos (ZENROREN), la Federación Nacional de Sindicatos de Empleados Públicos del Japón (KOKKOROREN) y el Sindicato de Trabajadores del Ministerio de la Salud y del Bienestar (ZENKOSEI).
2. 587. El Gobierno envió sus observaciones en comunicaciones de fechas 21 de mayo y 2 de octubre de 2014, y 8 de abril de 2015.
3. 588. El Japón ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de las organizaciones querellantes

1. 589. En comunicación de fecha 6 de noviembre de 2013, las organizaciones querellantes alegan que el Gobierno incumplió sus obligaciones dimanantes de los Convenios núms. 87 y 98 al despedir a 528 funcionarios del Organismo de Seguro Social (SIA) en diciembre de 2009.
2. 590. Según las organizaciones querellantes, el Ministerio de Salud, Trabajo y Bienestar (en adelante, el MHLW) y su órgano externo, el SIA, garantizaban el servicio público de pensiones. Por lo tanto, los empleados del SIA estaban sujetos a la aplicación de la Ley Nacional del Servicio Público. En julio de 2007, el Gobierno promulgó la Ley del Servicio de Pensiones del Japón, que dispuso la supresión del SIA el 31 de diciembre de 2009, y la creación de la Organización del Servicio de Pensiones del Japón, que asumiría todas las actividades del SIA a partir del 1.º de enero de 2010. La Ley del Servicio de Pensiones del Japón no preveía la continuación automática del empleo de los funcionarios del SIA en la Organización del Servicio de Pensiones del Japón. En cambio, los empleados de la nueva organización se contratarían en calidad de «nuevos empleados» mediante la selección de antiguos funcionarios del SIA dispuestos a trabajar en la nueva institución.
3. 591. Además, las organizaciones querellantes señalan que en una reunión del Gabinete celebrada en julio de 2008, el Gobierno adoptó el «Plan Básico» para la creación de la Organización del Servicio de Pensiones del Japón, incluidos los requisitos para la contratación y el número de trabajadores que la nueva institución contrataría. Se dispuso que los funcionarios del SIA con antecedentes de sanciones disciplinarias por la causa que fuera no serían contratados. Por tal motivo, más de 1 000 funcionarios del SIA quedaron inhabilitados para trabajar en dicha organización. Varios funcionarios tenían antecedentes de sanciones disciplinarias por actividades sindicales. Por último, el 28 de diciembre de 2009, el director del SIA notificó a 528 funcionarios la terminación de la relación de trabajo con efecto al 31 de diciembre, conforme al artículo 78, párrafo 4, de la Ley Nacional del Servicio Público.
4. 592. Las organizaciones querellantes se refieren a una reforma drástica del sistema público de pensiones en 2004: por un lado, recortes a las cuantías de las pensiones, y, por el otro, el incremento de las cotizaciones de los trabajadores a la caja de pensiones, y a la consiguiente proliferación de críticas a la gestión del sistema de pensiones vigente. Asimismo, salieron a la luz buen número de errores e irregularidades en registros individuales de pensiones. Los escándalos, que también salpicaron a algunos ministros y miembros de la Dieta, agravaron la desconfianza de la población en el sistema público de pensiones. Las organizaciones querellantes indican que el Gobierno responsabilizó de las deficiencias y de la calamitosa gestión de dichos registros a los sindicatos (es decir, la sección de la Federación de Sindicatos de Trabajadores de Prefecturas y Municipios del Japón (JICHIRO) y el ZENKOSEI) en el SIA. Desde entonces, el Gobierno adoptó una actitud hostil hacia los sindicatos, y apuntó como causa de la revelación del impago de cotizaciones de ministros y miembros de la Dieta al fondo público de pensiones, a la filtración de registros personales por parte del SIA derivada de la tensión en las relaciones entre los funcionarios y la administración. En última instancia, el Gobierno privó a los sindicatos de todos los derechos sindicales de los que gozaban en el marco del SIA.
5. 593. Según las organizaciones querellantes, desde que la Ley Nacional del Servicio Público privara a los funcionarios públicos del Japón del derecho a la huelga y a concertar acuerdos laborales, los sindicatos no pudieron aplicar medidas de fuerza eficaces; por ejemplo, no pudieron convocar una huelga al anunciarse el desmantelamiento y la privatización del SIA, ni resistir eficazmente a los despidos masivos.
6. 594. La hostilidad del Gobierno hacia los sindicatos del SIA quedó de manifiesto en la abolición de la práctica de celebrar consultas con los sindicatos. Antes de notificar un cambio en las condiciones de empleo, las autoridades del organismo realizaban una serie de consultas con los sindicatos mediante memorandos y confirmaciones escritas, pero en marzo de 2004, suprimió unilateralmente el mecanismo. En circunstancias de deterioro de las condiciones de empleo y ante el aumento del caudal de trabajo debido al problema de los registros faltantes, los sindicatos no pudieron participar en la configuración de las reformas.
7. 595. Las organizaciones querellantes aluden también al endurecimiento de la opinión pública hacia los administradores del sistema de pensiones, en especial hacia el por entonces partido gobernante, que posteriormente perdió las elecciones de 2004 a la Cámara de Consejeros. El partido atribuyó la causa de la derrota electoral a la filtración de los registros de pensiones por parte de los funcionarios del SIA, y decidió hacer una reforma drástica de ese organismo. Se creó un grupo de trabajo para debatir la nueva organización del sistema del seguro social, y éste cuestionó la práctica de las consultas y el mecanismo de «confirmación escrita» entre las autoridades del SIA y los sindicatos a propósito de diversos aspectos de las condiciones de empleo. El Gobierno adujo que «los sindicatos facilitaron los documentos sobre el impago de cotizaciones de pensiones a los partidos de la oposición»; en consecuencia, «resulta imposible mantener relaciones laborales normales con sindicatos opuestos al Estado».
8. 596. Las organizaciones querellantes indican que los órganos creados durante el proceso de reforma, esto es, la «Comisión de expertos para una nueva organización del seguro social» o la «Comisión para la revitalización institucional del servicio de pensiones» organizaron audiencias con los sindicatos del SIA, pero que más les movía el afán de precisar la responsabilidad de los sindicatos por los diversos problemas del servicio de pensiones, que el de captar sus opiniones.
9. 597. Las organizaciones querellantes denuncian la reiteración de investigaciones por infracción de la normativa laboral en relación con actividades sindicales. Tras la promulgación de la Ley del Servicio de Pensiones del Japón, el Gobierno (el Secretario en Jefe del Gabinete, a través de la Comisión para la revitalización institucional del servicio de pensiones) ordenó al SIA realizar una investigación de la gestión del personal durante los diez años anteriores, centrándose en empleados que sin autorización desempeñaban funciones gremiales en régimen de dedicación exclusiva; actividades sindicales ejecutadas en horario laboral; acciones políticas; trabajos extra; llegadas tarde; ausencias del trabajo; etc. Las investigaciones persistieron so pretexto de «infracción de la normativa laboral». En el MHLW se creó una Comisión de investigación de infracciones de la normativa laboral, lo cual dio lugar a la aplicación de medidas disciplinarias a 31 funcionarios, diez gerentes y dos directores generales.
10. 598. Los querellantes también denuncian que el Gobierno decidió unilateralmente iniciar acciones penales contra «funcionarios que sin autorización trabajan en régimen de dedicación exclusiva para un sindicato», pese a que la dirección del SIA había aceptado que los afiliados participaran en actividades sindicales en horario de trabajo sin el requisito de procedimientos definidos jurídicamente. La Fiscalía de Distrito de Tokio, no obstante, optó por el sobreseimiento.
11. 599. Si bien en su informe final la Comisión de investigación de infracciones de la normativa laboral recomendó «hacer posible que los funcionarios del SIA con antecedentes de sanciones disciplinarias fueran empleados por la Organización del Servicio de Pensiones del Japón con un contrato de duración determinada», el partido en el poder y sus aliados objetaron la recomendación e insistieron en que «esos funcionarios no deben ser empleados ni siquiera con un contrato temporal». La Federación Japonesa de Colegios de Abogados y otras organizaciones de juristas criticaron duramente la negativa a contratarlos basándose en medidas disciplinarias aplicadas en el pasado, pues ello equivalía a «castigar dos veces por la misma causa». El Gobierno ignoró las críticas: en una reunión del Gabinete celebrada en julio de 2007 adoptó el «Plan Básico», que descartaba específicamente la contratación en la Organización del Servicio de Pensiones de todo funcionario del SIA en cuya foja de servicios hubiera registrada una sanción disciplinaria.
12. 600. Las organizaciones querellantes declaran que pese a que en las dependencias del SIA faltaba personal, en el «Plan Básico», el Gobierno fijó una dotación de personal para la Organización del Servicio de Pensiones del Japón inferior a la de aquél. También decidió contratar a 1 000 nuevos trabajadores del sector privado. De hecho, cuando en enero de 2010 se inauguró dicha Organización, todavía quedaban 300 puestos de trabajo sin cubrir, un déficit con consecuencias negativas apreciables sobre la prestación de los servicios de pensiones.
13. 601. El Gobierno creó la «Autoridad para el Ajuste del Empleo» a fin de evitar despidos en caso de «reducción de plantilla» tras el recorte de puestos de trabajo en la administración pública nacional, recurriendo al traslado de funcionarios entre ministerios y organismos gubernamentales. No obstante, se negó explícitamente a dar acceso a este sistema a funcionarios del SIA con antecedentes de sanciones disciplinarias, dando lugar a los despidos masivos de diciembre de 2009.
14. 602. El despido de los funcionarios del SIA se produjo, pues, en un clima de franca hostilidad del Gobierno hacia los sindicatos interesados, y de reiteradas violaciones del derecho a organizarse previsto en el Convenio núm. 87; muchos funcionarios con sanciones disciplinarias registradas en la foja de servicio fueron sancionados por «examinar fichas de registros de pensiones con propósitos no previstos» y fueron objeto de trato perjudicial por razón de sus actividades sindicales, en violación del Convenio núm. 98.
15. 603. Las organizaciones querellantes aluden a casos de afiliados al ZENKOSEI castigados por «dedicación exclusiva a actividades sindicales sin autorización» y a su consiguiente despedido, aunque la Dirección Nacional de Personal (DNP) había anulado el castigo disciplinario. La anulación dejó en evidencia lo injusto de excluir del proceso de contratación para la nueva Organización del Servicio de Pensiones a todos los funcionarios del SIA sancionados, sin excepción. Según los querellantes, hasta la fecha, 46 antiguos funcionarios del SIA han planteado su caso ante la DNP, la cual ha autorizado la anulación del despido de 16 de ellos por considerar que el MHLW no se esforzó por evitarlo. Hasta el momento, el Gobierno ha acatado la decisión de la DNP, y ha reincorporado a estos trabajadores en calidad de empleados públicos. Con todo, sigue negándose a anular la orden de despido de otros funcionarios en situación similar.
16. 604. Las organizaciones querellantes se refieren ampliamente a las medidas disciplinarias y al despido de tres personas: Sres. Hiroyuki Kawaguchi, Kunihiko Nakamoto y Kazuo Kitakubo. Los tres eran funcionarios en la Oficina del Seguro Social de Kioto y trabajaban en el ZENKOSEI; fueron objeto de investigación, interrogatorios y audiencias por violación de la normativa sobre la función pública y actividades gremiales no autorizadas.
17. 605. El Sr. Kawaguchi (secretario general de la sección del ZENKOSEI) fue objeto de investigación entre diciembre de 2007 y enero de 2008. En abril de 2008, el SIA presentó un informe de las investigaciones relativas a casos de violación de la normativa sobre la función pública por parte de funcionarios de ese organismo. Se indicaba que «el Sr. Kawaguchi negó haber participado sin autorización en actividades sindicales». Sin embargo, «a partir de los testimonios de sus superiores y compañeros de trabajo, además de las pruebas acreditativas, incluidas pruebas sobre el reparto de las tareas administrativas, la aprobación de documentos y viajes de trabajo, puede admitirse de forma razonable que participaba en actividades sindicales no autorizadas». En el informe se admitió que la dirección del SIA había autorizado realizar «tareas sindicales en horario de trabajo»; aun así, se acusó al Sr. Kawaguchi de haber realizado «actividades sindicales no autorizadas». A juicio de los querellantes, ello deja patente el carácter incriminatorio de la investigación contra el interesado desde el inicio.
18. 606. El 30 de julio de 2008, por conducto de su oficina local en Kioto, el SIA envió un cuestionario al Sr. Kawaguchi; se le pedía el nombre de la autoridad sindical que encomendaba las actividades sindicales. El SIA consideraba que si el Sr. Kawaguchi las realizaba por iniciativa propia, debía considerársele responsable de decidir y ejecutar labores gremiales sin autorización. El Sr. Kawaguchi respondió al interrogatorio el 31 de julio, e indicó que «ni las políticas de acción ni las políticas en materia de actividades sindicales se decidían a partir de la orden de una persona».
19. 607. El 9 de septiembre de 2008, el director de la oficina local del SIA en Kioto dio a conocer la sanción disciplinaria impuesta al Sr. Kawaguchi (un recorte salarial del 20 por ciento durante dos meses); se le entregó la correspondiente constancia y una carta informativa pormenorizada. En noviembre de 2008, la Comisión sobre violación de la normativa sobre la función pública emitió un informe en el que se instaba a actuar con cautela a la hora de imputar penalmente a dirigentes sindicales por realizar actividades no autorizadas. Sin embargo, en diciembre de 2008, las autoridades presentaron acusaciones penales ante la Fiscalía del Distrito de Tokio contra el Sr. Kawaguchi y otros 39 funcionarios del SIA que trabajaban en Tokio, Osaka y Kioto, por incumplimiento del artículo 247 del Código Penal.
20. 608. En relación con las investigaciones relativas al Sr. Yamamoto (responsable de la sección del ZENKOSEI en Kioto) y al Sr. Kitakubo (ex secretario de la sección del ZENKOSEI), los querellantes señalan que la oficina local del SIA en Kioto envió un interrogatorio a los dos delegados sindicales en julio de 2008. Entre las preguntas planteadas figuraban: «¿Conocía usted las actividades sindicales que se realizaban en la oficina corresponsal del SIA en Shimogyo?», o «¿quién encomendó las actividades sindicales realizadas en la oficina corresponsal del SIA en Shimogyo?». Las preguntas tenían por objeto identificar a quién daba la orden de realizar «actividades sindicales no autorizadas» o «actividades sindicales en horario de trabajo». En su respuesta de 10 de julio, los dos delegados sindicales señalaron que las actividades gremiales en cuestión no eran tareas no autorizadas sino actividades lícitas realizadas en el horario de trabajo y autorizadas por la dirección, y que las habían ejecutado dentro de los límites de lo autorizado por ésta, y sin haber recibido órdenes de nadie en particular. Entre el 23 y el 28 de julio, ambos recibieron tres interrogatorios sucesivos, con los que se pretendía precisar exactamente qué superior había autorizado sus tareas gremiales. La respuesta fue «no es posible precisar de quién provenía la autorización».
21. 609. Por último, el 30 de julio de 2008, la oficina local del SIA en Kioto remitió un interrogatorio al Sr. Yamamoto para que identificara a la persona responsable de ordenar las actividades sindicales. De las preguntas ya se desprendía la intención de las autoridades de imponer la conclusión de que el Sr. Kawaguchi realizaba tareas gremiales no autorizadas. El Sr. Yamamoto respondió que «la decisión de una política sindical no era fruto de las órdenes de nadie».
22. 610. El 9 de septiembre de 2008, el director de la oficina local del SIA en Kioto dio a conocer la sanción disciplinaria para el Sr. Kitakubo (un recorte salarial del 20 por ciento durante dos meses), quien recibió la correspondiente constancia y una carta informativa pormenorizada.
23. 611. A resultas de las investigaciones de que fueron objeto funcionarios del SIA por violación de la normativa sobre la función pública, se dijo que los interrogados habían identificado al Sr. Kunihiko Nakamoto (vicepresidente de la sección del ZENKOSEI) como ejecutor de actividades sindicales no autorizadas. En febrero de 2009, el responsable de la sección Asuntos Generales de la oficina local del SIA en Kioto instruyó al director de la oficina corresponsal del Seguro Social de Kamigyo para que remitiera el interrogatorio relativo a la violación de la normativa sobre la función pública al Sr. Nakamoto. El interesado respondió que no había realizado tareas gremiales no autorizadas. El 15 de julio de 2009, la oficina local del SIA en Kioto encomendó al director antes mencionado que convocara a audiencia al dirigente sindical; la misma tuvo lugar en la oficina local del SIA. El Sr. Nakamoto desconocía que había una investigación en curso; no logró recordar con precisión la información que se le pedía en algunas preguntas del interrogatorio. Sin embargo, a la pregunta de «cómo reparte su tiempo de trabajo entre sus responsabilidades laborales como agente del seguro social y las que le competen como secretario general de su sindicato», respondió «creo que dedico la mitad del tiempo a cada función». Precisó que participaba en la inspección de los salarios reales consignados en la declaración de la renta, utilizados para determinar las primas de los seguros y las cuantías de las futuras pensiones de los asegurados. El 31 de julio de 2009, el director de la oficina local del SIA en Kioto dio a conocer la sanción disciplinaria impuesta al Sr. Nakamoto (un recorte salarial del 20 por ciento durante dos meses), a quien se le entregó la correspondiente constancia, con algunas explicaciones sobre la sanción.
24. 612. Por último, el 25 de diciembre de 2009, el director de la oficina local del SIA en Kioto entregó a los Sres. Kawaguchi, Kitakubo y Nakamoto los documentos acreditativos de su cambio de régimen y los detalles de la medida disciplinaria, y en los que se anunciaba la efectividad del despido a partir del 31 de diciembre de ese año, conforme al artículo 78-4 de la Ley Nacional del Servicio Público.
25. 613. Las organizaciones querellantes se refieren a los juicios y demás procesos judiciales posteriores a las sanciones impuestas a los dirigentes del ZENKOSEI, y a los resultados de los mismos. El 3 de septiembre de 2008, en virtud de las disposiciones de la Ley Nacional del Servicio Público, se presentó una objeción formal ante la DNP, y se solicitó la anulación de la medida disciplinaria del recorte salarial del 20 por ciento durante dos meses, aplicada por el director de la oficina local del SIA en Kioto contra el Sr. Kawaguchi y el Sr. Kitakubo. En abril de 2009, el Comité de apelaciones de la DNP celebró una audiencia de cuatro días para examinar los casos: interrogó, contrainterrogó y volvió a interrogar a los testigos del SIA. El proceso concluyó a finales de junio de 2009. En diciembre de 2009, la DNP retomó el examen sin previo aviso, y preguntó por escrito a los Sres. Kitakubo y Kawaguchi si habían inducido actividades sindicales. El proceso concluyó el 1.º de septiembre de 2011. El 10 de septiembre de 2011, el Sr. Kitakubo recibió una carta de la DNP en la que se le comunicaba «la anulación de la medida disciplinaria que pesaba sobre él». Por el contrario, en la dirigida al Sr. Kawaguchi se le comunicaba «la aprobación de la medida disciplinaria que pesaba sobre él».
26. 614. Los querellantes indican que, el 27 de febrero de 2009, tras presentar la objeción formal contra la decisión de la DNP, los Sres. Kawaguchi y Kitakubo habían interpuesto una demanda ante el Tribunal de Distrito de Kioto reclamando la anulación de sus sanciones disciplinarias. Dicho tribunal celebró 13 audiencias. Dado que el 10 de septiembre de 2011, la DNP había anulado la sanción impuesta al Sr. Kitakubo, éste retiró su demanda. El 28 de septiembre de 2011, el Tribunal de Distrito comunicó su decisión de desestimar la objeción interpuesta por el Sr. Kawaguchi. Disconforme con el dictamen, recurrió al Tribunal Superior de Osaka, el cual desestimó la demanda en decisión de 12 de marzo de 2012. El interesado presentó su caso ante el Tribunal Supremo, que desestimó el recurso el 12 de noviembre de 2012.
27. 615. El 24 de septiembre de 2009, el Sr. Nakamoto interpuso una objeción formal ante la DNP, solicitando la anulación de la sanción disciplinaria consistente en el recorte salarial del 20 por ciento durante dos meses, aplicada por el director de la oficina local del SIA en Kioto el 31 de julio de 2009. El 1.º de septiembre de 2011, la DNP decidió «aprobar la medida disciplinaria impuesta al Sr. Nakamoto», y lo comunicó al interesado en una carta de fecha 10 de septiembre de 2011. Disconforme con esa decisión, el Sr. Nakamoto presentó su caso ante el Tribunal de Distrito de Osaka el 15 de diciembre de 2011. Tras la celebración de 11 audiencias con testigos, el juicio concluyó el 12 de diciembre de 2013 y, según los querellantes, el dictamen se preveía para el 24 de febrero de 2014.
28. 616. Los querellantes señalan que, de hecho, la Ley Nacional del Servicio Público hoy no garantiza la libertad de los empleados públicos a realizar tareas gremiales pese a que la Constitución del Japón sí lo garantiza. A raíz de ello, pese a que los responsables jerárquicos habían autorizado actividades sindicales en horario de trabajo, en el juicio del Sr. Kawaguchi, el tribunal puntualizó que «dado que el querellante estaba cumpliendo funciones para la organización sindical en lugar de sus funciones fundamentales como funcionario público, pese a estar percibiendo un salario del Estado, en el presente caso la medida disciplinaria no puede considerarse contraria a derecho. Por lo tanto, el querellante será sancionado con una reducción salarial durante dos meses». Sin embargo, el tribunal admite que «lo problemático del presente caso es que el Sr. Kawaguchi fuera despedido únicamente por tener registrada una sanción disciplinaria en su foja de servicios». De hecho, la sanción aplicada a éste y a otros funcionarios del SIA (dos meses de recorte salarial) fue la más severa que podía aplicarse según los criterios disciplinarios vigentes en la época. Para terminar la relación de empleo, el SIA recurría a un régimen sancionador de dos pasos: recorte salarial y despido, del que se sirvió para privar a algunos dirigentes sindicales de la posibilidad de ser contratados en la nueva organización. Sin embargo, la decisión judicial cuestionó que un recorte salarial durante dos meses, que en última instancia es una sanción disciplinaria menor, hubiera provocado la pérdida de la condición de funcionario público. Las sentencias judiciales de segunda y tercera instancia volvieron a cuestionarlo.
29. 617. Las partes querellantes señalan que el 18 de enero de 2010, 15 funcionarios del SIA despedidos en Kioto interpusieron una objeción formal ante la DNP, solicitando la anulación de su despido. El 24 de octubre de 2013, la DNP anunció su decisión de anular el despido de tres personas, incluidos los de los Sres. Kitakubo y Nakamoto, y de mantener el despido de las otras 12 personas, incluido el Sr. Kawaguchi. En diciembre de 2013, el Sr. Kitakubo fue reasignado a la Oficina del Servicio de Pensiones del Japón en Kamigyo, y el Sr. Nakamoto entró en funciones en la oficina regional de Kinki del Ministerio de Salud y Trabajo, en Kioto. Con todo, al anularse su despido, estas dos personas mantuvieron sendas demandas de indemnización. La siguiente audiencia está prevista para el 24 de febrero de 2014.

B. Respuesta del Gobierno

1. 618. En comunicación de fecha 21 de mayo de 2014, el Gobierno alude a los antecedentes del cierre del SIA. El organismo fue creado en julio de 1962 a modo de oficina extraministerial del MHLW. Hasta su abolición a finales de 2009, se encargaba de supervisar el funcionamiento de seguros gestionados por el Estado: el seguro de salud, el seguro de los marineros y el seguro de pensiones de los empleados, así como de las pensiones nacionales. Además de sus oficinas internas, el SIA constaba de oficinas filiales (los centros del seguro social y el Instituto del Seguro Social), y de oficinas de correspondencia tales como las 47 oficinas locales del seguro social y las 312 oficinas del seguro social. Al 31 de diciembre de 2009, fecha de su disolución, este organismo tenía unos 12 500 empleados.
2. 619. En medio de controversias sobre deficiencias en los servicios y operaciones indebidas en el SIA, en marzo de 2004 estalló un escándalo. En un informe se dio cuenta de filtraciones de información personal de funcionarios que no habían pagado cotizaciones a la caja de pensiones. Este escándalo mermó la confianza del público en el SIA. Las filtraciones en cuestión nunca se confirmaron, pero sí se determinó que muchos funcionarios habían accedido a información personal sobre las pensiones con fines distintos de los previstos oficialmente. Además, se descubrió que parte de los empleados habían violado la Ley de Ética en el Servicio Público Nacional al aceptar presentes de proveedores de servicios. Estas personas fueron objeto de ulteriores sanciones disciplinarias. El público exigía una reforma del SIA; en respuesta, en agosto de 2004 se creó un grupo de trabajo para el «Estudio especializado sobre el funcionamiento del Organismo del Seguro Social», supervisado por el Secretario en Jefe del Gabinete. En mayo de 2005, se hizo público el informe final sobre el plan de reforma del SIA. En cuanto a la organización de dicho organismo, se indicaba que «los expertos llegaron a la conclusión de la conveniencia de separar el sistema público de pensiones del sistema de seguros de salud administrado por el Estado, y de establecer un sistema de gestión para cada uno». Con respecto a la organización del sistema público de pensiones, se señalaba que «la institución debe especializarse en actividades relacionadas con el sistema público de pensiones, y debe desempeñar las funciones que le competen con la participación directa del Gobierno en todas las actividades, incluida la recaudación de las cotizaciones». En junio de 2005, bajo la supervisión del MHLW se creó un grupo de trabajo encargado del «Estudio especializado para examinar la reestructuración del Organismo del Seguro Social», que examinaría los pormenores y mecanismos preliminares a la creación de una nueva organización. En diciembre de 2005, se publicó el correspondiente informe, en el que se resumían las alternativas para reformar el SIA y se proporcionaban ideas sobre la condición jurídica, el nombre, la estructura y las responsabilidades de una nueva institución. Los expertos propusieron la disolución del SIA y la creación de un organismo nuevo (una institución específica, según lo previsto en la Ley Orgánica del Gobierno Nacional).
3. 620. Sobre la base del resumen, en marzo de 2006 el MHLW presentó a la Dieta un proyecto de ley titulado «Estructura del funcionamiento del sistema público de pensiones». Se indicaba que debía tratarse de una organización específica enmarcada en las instituciones del MHLW y administrada por funcionarios del Estado exclusivamente. Sin embargo, cuando en mayo de 2006 se debatía este proyecto de ley, trascendió la gestión indebida por parte del personal administrativo de exenciones de cotizaciones a la caja de pensiones, lo cual desencadenó un escándalo de alcance nacional. En diciembre, el proyecto de ley fue desestimado sin siquiera examinarlo. Muchos funcionarios del SIA fueron objeto de medidas disciplinarias por la causa ya referida.
4. 621. En diciembre de 2006, el Consejo elaboró un plan titulado «Ejecución de la reforma del SIA», centrado en la supresión y el desmantelamiento del organismo y la fundación de una nueva institución pública administrada por trabajadores ajenos al sector público, a fin de reestructurar la administración del sistema público de pensiones y recuperar la confianza del público. Además, el Consejo puntualizó claramente que los directivos y miembros del personal del SIA no tendrían automáticamente una plaza en la nueva institución. Sobre la base de las propuestas del Consejo, en marzo de 2007 el MHLW presentó a la Dieta un proyecto de ley titulado «Proyecto de ley orgánica del sistema de pensiones del Japón». Al debatirse en la Dieta, se cuestionó la falta de disposiciones sobre la reasignación de los funcionarios del SIA. El Primer Ministro respondió que, para recuperar la confianza del público en el sistema público de pensiones, no se habrían de reasignar automáticamente a los funcionarios del SIA, y que el examen imparcial para el empleo en la nueva institución debía encomendarse a una tercera parte independiente.
5. 622. En junio de 2007, se promulgó la Ley Orgánica del Sistema de Pensiones del Japón (ley núm. 109 de 2007 en adelante, «Ley Orgánica»). En virtud de la misma, el SIA desaparecería el 31 de diciembre de 2009, y el nuevo sistema se haría efectivo en enero de 2010; el Gobierno seguiría encargándose de la financiación y los asuntos administrativos del sistema público de pensiones, mientras que todas las tareas administrativas (incluyendo la tramitación de la solicitud de las pensiones, la recaudación de las cotizaciones, el mantenimiento de los registros, la gestión, las consultas sobre prestaciones y los pagos de las mismas) serían competencia del Servicio de Pensiones del Japón (en adelante, «la Oficina del Servicio») que debía crearse de conformidad con la Ley Orgánica. Esta ley tenía por objeto el establecimiento de una institución que recuperara la confianza del público y velara por que el sistema público de pensiones tuviera siempre una administración estable basada en la confianza de los ciudadanos, y que, por ende, generara un sentido de solidaridad con la población. La Ley Orgánica preveía normas sobre los objetivos, la estructura institucional, los mecanismos de funcionamiento y los preparativos para la creación.
6. 623. En la Ley Orgánica no había disposiciones sobre la reasignación de los funcionarios del SIA. En el artículo 8 de sus disposiciones complementarias se estipuló el procedimiento para su contratación: «el Comisionado del Organismo del Seguro Social (en adelante, «el Comisionado del SIA») selecciona los candidatos entre quienes muestren interés en pasar a ser empleados de la Oficina del Servicio, de conformidad con los criterios de contratación presentados por el Comité para la creación del sistema público de pensiones del Japón (en adelante, «el Comité Fundador»). El Comisionado del SIA elaborará un listado de candidatos y lo presentará al comité, cuyos miembros lo examinarán, y elegirán a los funcionarios para la Oficina del Servicio. Esta disposición se introdujo para evitar el traslado automático de los funcionarios del SIA a dicha oficina. La creciente desconfianza en las actividades del SIA hacía necesario que la Oficina del Servicio tuviera su propio sistema de personal y su propia política de contratación, para crear así una institución digna de la confianza del público, y asegurar la equidad en las posibilidades de empleo a partir del rendimiento profesional individual y otros logros de los empleados.
7. 624. En agosto de 2007, y con miras a elaborar un «Plan Básico para el funcionamiento provisional del Servicio de Pensiones del Japón» (en adelante, «el Plan Básico»), el Gobierno instituyó la «Conferencia para la reforma del Servicio de Pensiones y de la Organización» (en adelante, «la Conferencia para la Reforma»), supervisada por el Ministro encargado de las reformas de ámbitos federal y local. Entre otras competencias, debía ocuparse del resumen de las opiniones sobre la estructura institucional de la Oficina del Servicio, la tercerización de actividades, la política de contratación y la determinación de la dotación de empleados necesaria para lograr una organización digna de la confianza de la población. En junio de 2008, tras 33 reuniones e intensos debates, la Conferencia para la reforma elaboró un documento titulado «Políticas básicas para el funcionamiento provisional del Servicio de Pensiones del Japón (Coordinación Definitiva)» (en adelante, «la Coordinación Definitiva») sobre la estructura institucional y la dotación de personal, la contratación de empleados y la tercerización de actividades de la Oficina del Servicio. Sobre la base de la Coordinación Definitiva y después de debatir el asunto con el por entonces partido en el poder, el Gobierno aprobó el Plan Básico en una reunión del Gabinete celebrada en julio de 2008.
8. 625. En relación con la contratación del personal, el Gobierno precisa la inclusión en el Plan Básico de los puntos siguientes:
   • i) De conformidad con los principios fundamentales de la Oficina del Servicio, que comprenden el restablecimiento de la confianza del público, el compromiso con el interés de la población, la provisión de servicios mejorados, la garantía de eficiencia del funcionamiento y de equidad y transparencia, las personas contratadas por la Oficina del Servicio deberán estar capacitadas para realizar correcta y eficientemente las tareas necesarias para administrar el sistema público de pensiones, acatar todas las leyes y reglamentos en vigor, y estar dispuestos a introducir las reformas requeridas, y capacitados para ello.
   • ii) En lo concerniente a la contratación del personal al crearse la Oficina del Servicio, todos los miembros del Comité examinador del personal del servicio de pensiones del Japón (en adelante, «el Comité Examinador»), organizado en el marco del Comité Fundador, y todas las personas encargadas de las entrevistas de contratación estarán sujetas a la supervisión del Comité Examinador y procederán del sector privado.
   • iii) Con objeto de restablecer la confianza del público en el sistema público de pensiones, la Oficina del Servicio no empleará a los funcionarios del SIA con antecedentes de sanciones disciplinarias, ni de modo permanente ni por un plazo limitado (a abril de 2008, 867 funcionarios del SIA habían sido objeto de este tipo de sanciones).
   • iv) Con miras a crear una institución digna de la confianza del público y capaz de desempeñarse con eficiencia, equidad y transparencia, y de mejorar la calidad de los servicios prestados, se pondrá especial empeño en captar a candidatos capacitados ajenos al sector de los seguros sociales, como miembros de la población civil y otros empleados públicos. Para cubrir los cargos de máxima responsabilidad de cada sección, se contratará a personas procedentes de otras áreas, dotadas de calificaciones y experiencia que tal vez falten en el personal del SIA, tales como las competencias profesionales necesarias para mejorar la administración de una empresa, la gestión laboral, la gestión organizativa y de las tecnologías de la información que permitan velar por el cumplimiento de las normas y realizar auditorías internas, y la contabilidad empresarial. Para las actividades generales distintas de los campos específicos citados, se recurrirá especialmente a candidatos del sector privado.
   • v) Al momento de su creación, la Oficina del Servicio requerirá una dotación de personal de aproximadamente 17 830 empleados, de los cuales 10 880 serán permanentes y 6 950 temporales. De la plantilla permanente, unos 1 000 empleados procederán de sectores ajenos a la seguridad social.
9. 626. Por lo que respecta a los funcionarios del SIA que no fueran empleados por la Oficina del Servicio, en el Plan Básico se especificó que «el Gobierno contemplará todos los medios posibles, como medidas de estímulo a la jubilación, el traslado al MHLW o la utilización del Centro para el intercambio de personal entre el Gobierno y entidades privadas (en adelante ‘el Centro de Intercambio de Personal’), para evitar el despido».
10. 627. En relación con el proceso de contratación para la Oficina del Servicio, el Gobierno indica que en noviembre de 2008 se creó el Comité Fundador, que gestionaría los requisitos para la creación de la Oficina del Servicio. El 22 de diciembre de 2008, el Comité Fundador definió las competencias necesarias para el empleo, y las condiciones de empleo para la Oficina del Servicio, y pidió al Comisionado de la SIA que transmitiera la información a los funcionarios de ese organismo, difundiera las posibilidades de empleo en la citada oficina, seleccionara candidatos y presentara el correspondiente listado al Comité.
11. 628. Para poder ser contratados por la Oficina del Servicio, los funcionarios del SIA debían reunir los requisitos siguientes:
    • i) Los candidatos del SIA serán examinados en función de su foja de servicios y desempeño profesional, en especial, por lo que respecta a su actuación en la crisis en torno al registro de las pensiones; también se tendrán en cuenta los antecedentes en situaciones de reestructuración.
    • ii) Todo candidato del SIA (incluidos quienes hayan trabajado para el organismo y se hayan jubilado antes de la creación de la Oficina del Servicio):
      • a) que haya sido objeto de medidas disciplinarias no tendrá derecho a la contratación. Si una medida disciplinaria saliera a la luz después de haberse formulado la oferta de trabajo, la oferta quedará sin efecto. Si lo mismo ocurriera después de la contratación, la Oficina del Servicio dará por terminado el contrato de empleo;
      • b) que haya sido objeto de medidas de rectificación será sometido a una investigación exhaustiva a fin de conocer los pormenores y la(s) razón(es) de la medida, el proceso y las condiciones que dieron lugar a su rehabilitación, y
      • c) que haya formulado observaciones negativas sobre la reforma o que sea reticente a su efectividad será sometido a una investigación exhaustiva sobre sus competencias y su desempeño profesional, para verificar su verdadera disposición a efectivizar la reforma. En caso de no colaborar con las investigaciones del SIA, o de que, una vez hecha la oferta de trabajo, se constatara falta de motivación para hacer efectiva la reforma, el Comité Fundador reconsiderará la contratación.
12. 629. El Comité Fundador estableció la dotación de personal de la Oficina del Servicio en función de la cantidad de empleados especificada en el Plan Básico, antes de la publicación de los avisos de vacantes. Después de que dicho Comité presentó la información sobre las competencias profesionales necesarias para la contratación en la Oficina del Servicio, el 24 de diciembre de 2008 y el 21 de enero de 2009, el SIA instruyó a las oficinas locales y filiales del seguro social (en adelante, agrupadas bajo la denominación común de «oficinas locales del seguro social») para que transmitieran la información a todo el personal. En una reunión celebrada el 9 de enero de 2009 con los directores generales de las oficinas locales del seguro social se explicaron los detalles de las «encuestas de intención» destinadas a todos los funcionarios del SIA y de las citadas oficinas.
13. 630. En particular, se explicó el procedimiento siguiente: el Comisionado del SIA verifica la intención de cada funcionario(a) del organismo, para determinar si está dispuesto(a) a convertirse en empleado(a) de la Oficina del Servicio; sobre la base de los criterios de contratación establecidos, selecciona los(las) candidatos(as) entre quienes sí están dispuestos y presenta el listado de posibles candidatos al Comité Fundador; el Comité Examinador revisa y analiza los resultados del documento de antecedentes y las entrevistas; y el Comité Fundador decide a quiénes se contratará. También se abordó el tema de las vacantes en la Asociación del Seguro de Salud del Japón (en adelante, «la Asociación») y de las posibilidades de traslado al MHLW. Se encomendó a los directores generales y directores administrativos locales que explicaran pormenorizadamente las posibilidades de empleo y la encuesta de intención a los funcionarios.
14. 631. En enero de 2009, se pidió a todos los funcionarios del SIA que respondieran a la encuesta de intención, para determinar si estaban dispuestos a trabajar para la Oficina del Servicio. Posteriormente, sobre la base de los resultados se elaboró un listado de candidatos(as) que reunían los requisitos para la contratación, el cual se sometió a consideración del Comité Fundador. El Comité Examinador estudió el listado y otros documentos complementarios, y comunicó su decisión al Comité Fundador. Entre mayo y diciembre de 2009, 12 419 personas recibieron una oferta de empleo para la Oficina del Servicio.
15. 632. El Gobierno se explaya sobre el método de selección y las medidas adoptadas para evitar despidos. Recuerda los dispositivos especificados a tal fin en el Plan Básico: «el Gobierno contemplará todos los medios posibles, como medidas de estímulo a la jubilación, traslado al MHLW o utilización del Centro para el intercambio de personal entre el Gobierno y entidades privadas», para evitar el despido de aquellos funcionarios del SIA que no sean empleados por la Oficina del Servicio»; asimismo, el Gobierno indica que las gestiones en ese sentido se iniciaron en mayo de 2009, después de que unos 10 000 funcionarios del SIA recibieran una oferta de empleo en la Oficina del Servicio.
16. 633. En tal sentido, el 24 de junio de 2009, el Comisionado del SIA creó la Autoridad de asistencia para la reinserción de empleados del SIA (cuyo director general fue el Comisionado del SIA). En el marco de la administración de esa Autoridad, también se crearon la Oficina de asistencia para la reinserción de empleados del SIA (ubicada en la sede del organismo) y la Oficina de asistencia para la reinserción de empleados de oficinas locales del seguro social (cada una de las filiales del seguro social).
17. 634. Para evitar el despido de funcionarios del SIA era preciso verificar la intención de cada uno de ellos. Entre junio y julio de 2009, después de comunicar las ofertas de empleo confirmadas por la Oficina del Servicio, la Asociación y el MHLW, se entrevistó a quienes no habían sido seleccionados para explicarles los dispositivos para evitar el despido; se volvió a realizar una encuesta de intención.
18. 635. Con arreglo a la enmienda de la Ley del Seguro de los Marineros, y de conformidad con la Ley de Enmienda Parcial de la Ley del Seguro de Empleo (ley núm. 30 de 2007), la Asociación del Seguro de Salud del Japón debía, a partir de enero de 2010, asumir la responsabilidad de las actividades del seguro de los marineros. El 25 de diciembre de 2008, la Asociación definió las condiciones de empleo y las competencias profesionales necesarias, y pidió al Comisionado del SIA, que publicara vacantes, seleccionara a los candidatos y presentara el listado correspondiente que debería presentar a más tardar en febrero de 2009. Después de difundir la información sobre la contratación, en enero de 2009, el SIA realizó una encuesta a todos sus empleados para verificar su interés en un empleo en la Asociación o en la Oficina del Servicio; sobre la base de los resultados de la encuesta y de los criterios de contratación de la Asociación, seleccionó a los candidatos y elaboró un listado que sometió a consideración de esa institución. La Asociación decidió contratar a 45 personas como empleados de la oficina general, lo comunicó al SIA, y éste notificó la oferta de empleo a todos los interesados. El Gobierno precisó que la Asociación había contemplado el requisito de selección establecido en el Plan Básico, según el cual quienes habían sido objeto de medidas disciplinarias no tenían derecho a un empleo, permanente o temporal, en la Oficina del Servicio.
19. 636. La supresión del SIA suponía el traspaso de parte de las actividades del sistema público de pensiones de ese organismo al MHLW; en consecuencia, sería preciso trasladar a algunos funcionarios de una institución a la otra para que la transición fuera fluida. Además, el Plan Básico de la Oficina del Servicio estipulaba que el SIA debía hacer todos los esfuerzos posibles para evitar el despido de los funcionarios que ésta no empleara, mediante la reasignación en el MHLW. El SIA pidió, pues, al MHLW que empleara a varios candidatos seleccionados entre quienes se habían mostrado interesados por esa opción. A resultas de ello, 1 284 personas recibieron una oferta de empleo a finales de diciembre de 2009. Entre esos funcionarios había personas con antecedentes de sanciones disciplinarias.
20. 637. En una reunión ejecutiva de jefes de personal de los ministerios celebrada el 8 de julio de 2009, el director de la División de Personal de la Secretaría del Ministro de Salud, Trabajo y Bienestar pidió a otros ministerios y organismos que colaboraran con la reasignación de funcionarios del SIA. La Comisión de Comercio Justo del Japón y el Organismo de Servicios Financieros se mostraron dispuestos a aceptar funcionarios, supeditándolo a consideraciones como la edad, el nivel de los puestos de trabajo y la ubicación de la institución en la que estuvieran. Ambos organismos estudiaron los expedientes y realizaron entrevistas a los candidatos, y decidieron contratar a nueve personas, ocho y una respectivamente, con efecto a partir de enero de 2010.
21. 638. Además, el Gobierno señala que el 3 de julio de 2009, el SIA remitió una carta a la Asociación de Gobernadores de Prefecturas, la Asociación de Alcaldes del Japón y la Asociación Nacional de Ciudades y Aldeas, solicitándoles que estudiaran la posibilidad de contratar a funcionarios del SIA cuando se produjera una vacante en alguna oficina del gobierno local. Las oficinas locales del seguro social también enviaron una carta del mismo tenor a las autoridades públicas locales. Sin embargo, no se obtuvieron respuestas favorables.
22. 639. El Gobierno añade que otra medida adoptada para evitar el despido de empleados del SIA fue el recurso al Centro de Intercambio de Personal, administrado por la Oficina del Gabinete. El SIA explicó a los empleados que los interesados en buscar un nuevo empleo por ese medio debían registrarse en el Centro, y los animó a hacerlo. El MHLW y el SIA también distribuyeron directamente o por correo folletos informativos sobre el Centro de Intercambio de Personal, así como cartas firmadas por el Viceministro de Salud, Trabajo y Bienestar a sus órganos asociados, promoviendo la utilización de dicho Centro para contratar a empleados del SIA. Gracias a ese mecanismo institucional, 108 personas de las 348 que se habían propuesto volvieron a conseguir empleo.
23. 640. Además de recurrir al Centro de Intercambio de Personal para asistir en la búsqueda de empleo, el SIA también recurrió a las oficinas de seguridad del empleo público, y distribuyó los folletos informativos pertinentes entre sus empleados. El 13 de julio de 2009, el SIA encomendó a las oficinas locales del seguro social que informaran de ese recurso a los funcionarios.
24. 641. En mayo de 2009, el Comité Fundador decidió publicar nuevos avisos de vacantes con contratos temporales en la Oficina del Servicio, abiertas a funcionarios del SIA y a candidatos externos. El Comisionado del SIA lo comunicó a los empleados que no habían conseguido otro trabajo. Así, otras 154 personas recibieron una oferta de empleo. En diciembre de 2009, el Comité Fundador volvió a publicar vacantes de empleo de duración limitada. Gracias a ello, otras 60 personas recibieron una oferta de empleo.
25. 642. En diciembre de 2009, el MHLW decidió abrir una convocatoria para cubrir entre 200 y 250 puestos a tiempo parcial en sus oficinas corresponsales. Gracias a ello, 152 personas recibieron una oferta de empleo.
26. 643. En junio de 2009, con afán de ayudar en la búsqueda de empleo, el SIA decidió aprobar medidas de estímulo a la jubilación sin tener en cuenta la antigüedad (edad) de los candidatos, siempre y cuando estuvieran dispuestos a aceptar las condiciones, y notificó la decisión a las oficinas locales del seguro social e informó al personal.
27. 644. Gracias a las fórmulas precedentes, a diciembre de 2009, de los 12 566 funcionarios del SIA, 10 069 habían sido contratados por la Oficina del Servicio; 45 habían logrado la reinserción en la Asociación del Seguro de Salud del Japón; 1 293 habían obtenido el traslado al MHLW o a otras instituciones afines; 631 habían aceptado las medidas de estímulo a la jubilación, y tres se habían jubilado por razones personales.
28. 645. Al momento del cierre, el SIA no tuvo otra alternativa que, en virtud del punto 4 del artículo 78 de la Ley Nacional del Servicio Público (ley núm. 120 de 1947), despedir a 525 empleados (en adelante, «Despidos en Cuestión») pues esos funcionarios no habían sido ni contratados ni trasladados a la Oficina del Servicio, la Asociación o el MHLW, y tampoco habían aceptado jubilarse. De los 525, 251 habían sido objeto de medidas disciplinarias.
29. 646. El Gobierno añade que, conforme al artículo 5 de la Ley del Seguro de Pensiones de los Empleados Públicos Nacionales, los funcionarios despedidos recibieron una cuantía adicional a la indemnización percibida por quienes se habían jubilado por razones personales y por los empleados con menos de 25 años de servicio jubilados mediante medidas de estímulo.
30. 647. Teniendo en cuenta lo antes señalado, el Gobierno concluye que los alegatos de que no se esforzó por evitar el despido al cerrar el SIA son infundados.
31. 648. Por lo que respecta a los recursos interpuestos en torno a los Despidos en Cuestión, el Gobierno recuerda que cuando un funcionario público del Estado en servicio ordinario es objeto de una disposición desfavorable, como el despido, con arreglo a la Ley Nacional del Servicio Público tiene derecho a interponer un recurso ante la DNP. En tal sentido, 71 de los 525 empleados lo hicieron, y todos los casos fueron resueltos entre el 29 de marzo y el 20 de diciembre de 2013. La DNP aprobó el despido de 46 personas, y anuló el de 25; estas últimas recuperaron la condición laboral previa al despido.
32. 649. La DNP verificó la legalidad y la pertinencia de los despidos basándose en estudios de antecedentes y otras investigaciones realizadas en relación con cada caso. En 25 de los casos determinó que, por cuestiones de justicia y equidad, el despido era improcedente y lo anuló. Ahora bien, ello no significa que la DNP determinara que las decisiones de despido adoptadas por el SIA al momento del cierre fueran contrarias a derecho o improcedentes.
33. 650. El Gobierno indica que 32 de las 71 personas interpusieron demandas en los correspondientes tribunales de distrito para que se anularan los Despidos en Cuestión, y que a febrero de 2014 seguían pendientes de resolución, excepto por tres casos cuyas demandas habían sido retiradas tras la anulación de los Despidos en Cuestión por parte de la DNP.
34. 651. En cuanto a los alegatos de las organizaciones querellantes según los cuales el Gobierno atribuyó la responsabilidad del escándalo de la revelación del registro de las pensiones al consejo nacional de gastos de la JICHIRO (consejo de la JICHIRO) y al ZENKOSEI, el Gobierno precisa que nunca responsabilizó ni al consejo de la JICHIRO ni a sindicato alguno.
35. 652. El Gobierno señala que en marzo de 2007 se presentó a la Dieta el proyecto de ley orgánica del sistema de pensiones del Japón. En las deliberaciones sobre el mismo salió a la luz que unos 50 millones de registros de pensiones no habían sido consolidados con las cuantías de las pensiones básicas, y que este problema había agravado el escándalo. En junio de 2007 se creó una Comisión de investigación por el escándalo del registro de las pensiones, bajo la supervisión del Ministro del Interior y de las Comunicaciones. Este órgano constaba de siete expertos independientes e intelectuales a quienes se encomendó analizar los antecedentes y las causas de los hechos, y establecer responsabilidades. El informe de la comisión fue publicado en octubre de 2007; como causas fundamentales del escándalo se apuntó a la falta total de responsabilidad en toda la institución, tanto en el MHLW como en el SIA, y al desconocimiento cabal del SIA de la importancia de mantener al día y con exactitud los registros. El informe dio cuenta de cuatro factores causantes directos, uno de los cuales era la elaboración de registros inexactos debido a errores al ingresar los datos en línea, y de cuatro factores indirectos, entre los que el Gobierno menciona que «la dirección y las organizaciones sindicales del SIA no eran conscientes de la importancia del registro de las pensiones, y no ‘tenían la misma sintonía’ a la hora de mejorar las tareas». En consecuencia, el Gobierno no atribuyó la responsabilidad del escándalo a los sindicatos ni mostró hostilidad alguna hacia ellos. En tal sentido, el Gobierno afirma que no hay pruebas de que los funcionarios del SIA fueran despedidos en el contexto de franca hostilidad hacia los sindicatos, ni de reiteradas violaciones de su derecho a organizarse. Por lo tanto, estima que los alegatos de que los Despidos en Cuestión representan una violación del artículo 2 del Convenio núm. 87 son infundados.
36. 653. En lo concerniente a los alegatos de los querellantes según los cuales el SIA interrumpió unilateralmente la práctica de celebrar consultas con los sindicatos, el Gobierno explica que el grupo de trabajo del «Estudio especializado para examinar el funcionamiento del Organismo del Seguro Social» establecido en agosto de 2004 pidió que el SIA y los sindicatos presentaran todas las confirmaciones y otros acuerdos establecidos por escrito entre el Comisionado del Organismo y la JICHIRO desde marzo de 1979, incluido el «Memorando relativo a la habilitación del sistema en línea para todo el país». El grupo consideró que todas las confirmaciones y acuerdos tenían que ser objeto de revisión. El SIA celebró consultas con todas las organizaciones sindicales interesadas, y, en noviembre de 2004, pidió por escrito a la JICHIRO y el ZENKOSEI que examinaran y dejaran sin efecto todas las confirmaciones que habían suscrito. La JICHIRO dejó sin efecto 97 confirmaciones y el Memorando. El ZENKOSEI, dejó sin efecto sólo cuatro confirmaciones. En el lado empleador, los directores de las oficinas locales del SIA dejaron sin efecto todas las confirmaciones que habían suscrito y que les incumbían.
37. 654. Las notificaciones del SIA a las oficinas locales del seguro social se emitían tras la celebración de consultas con las organizaciones de los trabajadores y con su aprobación. Al desaparecer la práctica de las confirmaciones de las notificaciones, desaparece la necesidad de celebrar las consultas que precedían la notificación de las confirmaciones y otros acuerdos. Por tanto, afirma el Gobierno, el SIA no actuó unilateralmente al dejar sin efecto las confirmaciones ya suscritas y abandonar la práctica, sino que consultó a los sindicatos.
38. 655. El Gobierno toma nota de los alegatos de las organizaciones querellantes de que las autoridades aplicaron sanciones disciplinarias a funcionarios del SIA por «actividades no autorizadas» e «infracción de la disciplina del servicio» pese a que la dirección del SIA permitía a los dirigentes sindicales realizar actividades gremiales en horario de trabajo sin que mediara un procedimiento definido jurídicamente.
39. 656. Principalmente, el Gobierno recuerda que el párrafo 1 del artículo 108-06 de la Ley Nacional del Servicio Público estipula que un funcionario podrá, con el permiso del responsable del organismo gubernamental empleador, ejercer funciones gremiales en régimen de dedicación exclusiva para una organización sindical registrada. El tiempo previsto en el permiso se considera licencia administrativa, y ningún funcionario podrá desempeñarse o ejecutar una tarea en nombre de una organización sindical mientras perciba una remuneración en calidad de funcionario público del Estado (artículo 108-06, párrafos 5 y 6 de la Ley Nacional del Servicio Público). Además, «el trabajo gremial sin autorización» constituye un acto ilícito según el cual un funcionario se desempeña exclusivamente para una organización sindical sin contar con la debida autorización y percibiendo la remuneración del Gobierno pese a no estar realizando su trabajo como funcionario público del Estado.
40. 657. Según el Gobierno, la Conferencia para la reforma, creada en agosto de 2007, señaló que en el SIA se realizaban actividades sindicales sin autorización, y pidió a ese organismo que realizara una investigación para detectar infracciones de la disciplina en el servicio. El SIA examinó las infracciones, entre las que había casos de actividades no autorizadas, comprendidas entre abril de 1997 y septiembre de 2007. Se constató que 30 funcionarios habían actuado sin autorización (incluidas dos personas ya jubiladas). La Conferencia para la reforma emitió el documento sobre la Coordinación definitiva, y recomendó que los empleados que habían realizado actividades sindicales sin autorización fueran sancionados sin dilación. En septiembre de 2008, el SIA aplicó medidas disciplinarias a 28 funcionarios cuya situación de infracción se confirmó en otras investigaciones del MHLV (incluidos un funcionario que había promovido ese comportamiento, diez superiores que estaban al corriente de las actividades no autorizadas y que no habían adoptado medidas, y dos supervisores de las secciones en las que se había cometido la infracción).
41. 658. En julio de 2008, el MHLW creó la «Comisión de investigación de infracciones de la disciplina en el servicio», formada por expertos independientes, incluso abogados, bajo la dirección directa del Ministro. El equipo encargado de la investigación establecido en el marco de esta Comisión verificó la eficacia de la investigación realizada por el SIA, investigó a todos los funcionarios de ese organismo, y puso en marcha una investigación para determinar infracciones de la disciplina en el servicio, tales como la ejecución de actividades no autorizadas en horario de trabajo. El equipo confirmó que otros tres funcionarios eran infractores. El SIA aplicó las correspondientes sanciones, salvo a una persona ya jubilada. Por lo que respecta a los funcionarios implicados pero que ya estaban jubilados, esto es, un empleado infractor, y 28 directivos y 26 supervisores que conocían las infracciones y no habían adoptado medidas, el SIA pidió que voluntariamente devolvieran una cuantía equivalente a la del recorte salarial que se les hubiera impuesto con la sanción.
42. 659. La Comisión de investigación del servicio también se planteó iniciar acciones penales por las actividades no autorizadas. En su informe se indicó que los funcionarios infractores y las personas responsables de las nóminas de esos funcionarios (como los encargados del registro de las horas de trabajo; el responsable de la división pertinente; el funcionario responsable de los anticipos, el director general y el máximo responsable de la Oficina) podían ser imputados como cómplices en una falta de infidencia. En diciembre de 2008, el MHLW interpuso una denuncia penal por abuso de confianza ante la Fiscalía de Distrito de Tokio contra 40 personas, incluidos los funcionarios que habían realizado actividades sindicales sin autorización.
43. 660. La sanción disciplinaria en cuestión fue aplicada a quienes habían seguido percibiendo la remuneración del Estado pese a no estar desempeñándose como funcionarios públicos del Estado. Tanto la sanción como la denuncia penal se dirigieron contra los infractores, pero también contra los directivos que conocían la situación y/o cumplían funciones de supervisión de las nóminas de los funcionarios. Por ende, el alegato de que la medida disciplinaria fue aplicada contra los funcionarios que realizaban tareas gremiales carece de fundamento.
44. 661. Además, el Gobierno rebate los alegatos de que los empleados que habían sido sancionados por acceder a datos con fines distintos a los laborales fueran despedidos debido a su actividad gremial. El Gobierno recuerda que no responsabilizó a los sindicatos del escándalo por el registro de las pensiones. Sin embargo, la investigación reveló que muchos funcionarios del SIA habían consultado innecesariamente información personal sobre pensiones. En julio de 2004, se aplicaron medidas disciplinarias a 321 funcionarios y 192 supervisores por acceder a ese tipo de información con fines distintos de los previstos. El SIA también consultó el historial de conexiones del sistema virtual a fin de verificar si entre enero y diciembre de 2004 había habido consultas a las cotizaciones de los miembros de la Dieta y otras personalidades. A consecuencia de ello, en diciembre de 2005 fueron sancionados 2 694 funcionarios del SIA y 579 supervisores.
45. 662. La causa de esas sanciones fue el acceso a información personal sobre las pensiones por motivos ajenos a los laborales. Era evidente que la investigación no había confirmado la implicación de sindicatos en los hechos; por tanto, ninguna sanción disciplinaria se basó en actividades sindicales de los funcionarios.
46. 663. El Gobierno también rebate los alegatos según los cuales los despidos objeto del presente caso constituyen una violación del artículo 1, 2) del Convenio núm. 98. Al respecto, indica que el alcance de la exclusión de la aplicación del artículo 6 del Convenio núm. 98 debería interpretarse en función de si los funcionarios públicos están sujetos a un estatuto que reglamenta las condiciones del servicio. Este aspecto se desprende claramente de las deliberaciones de la reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo que adoptó el Convenio núm. 98. El Gobierno añade que en el Japón, las medidas legislativas se han adoptado sobre la base de ese entendido, y que el Comité de Libertad Sindical en muchas ocasiones se ha pronunciado en el sentido de que tal sistema jurídico prevalecía sobre la aplicación del Convenio núm. 98 (véanse el 2.º informe, párrafo 43; el 54.º informe, párrafo 179; y el 139.º informe, párrafo 174). Los empleados del SIA son funcionarios públicos sujetos a condiciones de servicio reglamentarias. Por lo tanto, quedan excluidos de la aplicación del Convenio núm. 98; en tal sentido, los alegatos de que los despidos del presente caso infringen el Convenio núm. 98 carecen de fundamento.
47. 664. Además, el Gobierno afirma que los alegatos según los cuales en una reunión del Gabinete se había decidido que la Oficina del Servicio no contrataría a quienes hubieran sido objeto de sanciones disciplinarias para excluir de este modo a los funcionarios del ZENKOSEI, son infundados.
48. 665. El Gobierno se refiere a las sanciones disciplinarias y al despido de tres personas citadas en la queja: los Sres. Kawaguchi, Kitakubo y Nakamoto. Recuerda que los tres eran empleados de la Oficina del Seguro Social de Kioto (KSIB) y dirigentes del ZENKOSEI.
49. 666. Con respecto al Sr. Kawaguchi, el Gobierno indica que en diciembre de 2007, después de la notificación del SIA, cada oficina local del seguro social investigó las posibles infracciones de la disciplina en el servicio por parte de sus empleados. Tras la investigación, un responsable de la KSIB señaló indicios de actividades gremiales no autorizadas realizadas por el Sr. Kawaguchi. La KSIB solicitó que el interesado, su supervisor y compañeros de trabajo respondieran por escrito a un interrogatorio; el Sr. Kawaguchi también fue entrevistado personalmente. La investigación permitió a la KSIB confirmar la actuación no autorizada del Sr. Kawaguchi, y, en septiembre de 2008, se le aplicó la sanción de un recorte salarial del 20 por ciento durante dos meses.
50. 667. En octubre de 2008, el Sr. Kawaguchi interpuso un recurso ante la DNP para que se revisara la medida disciplinaria. La audiencia se celebró en abril de 2009 y duró tres días; la investigación se reanudó en octubre de 2010. Por último, en septiembre de 2011, la DNP informó al interesado que aprobaba la medida sancionadora.
51. 668. En febrero de 2009, el Sr. Kawaguchi interpuso otro recurso ante el Tribunal de Distrito de Kioto solicitando la revocación de la medida disciplinaria. El Tribunal desestimó la reclamación en septiembre de 2011, e indicó que «puesto que la sanción disciplinaria no fue ilícita, la reclamación de revocación del demandante no tiene fundamentos». El Sr. Kawaguchi apeló esa decisión ante el Tribunal Superior de Osaka, el cual desestimó el recurso en marzo de 2012, e indicó que «la reclamación del demandante carece de fundamentos; por lo tanto, la decisión original de desestimar la reclamación fue correcta». El Tribunal anuló todas las reclamaciones del interesado. El Sr. Kawaguchi interpuso una petición de aceptación de su demanda ante el Tribunal Supremo, que fue desestimada el 9 de noviembre de 2012.
52. 669. Con respecto a su despido, el Gobierno recuerda que el Sr. Kawaguchi no reunía los requisitos para ser empleado en la Oficina del Servicio, ya que tenía una sanción disciplinaria por realizar actividades no autorizadas, y que tampoco fue seleccionado para el traslado al MHLW por fracasar en el examen previo. Si bien la KSIB buscó diversas soluciones para evitar el despido, el Sr. Kawaguchi fue despedido con efecto al 31 de diciembre de 2009, tras la disolución del SIA.
53. 670. En enero de 2010, el Sr. Kawaguchi interpuso un recurso ante la DNP para que se revisara el Despido en Cuestión. En octubre de 2013, la DNP aprobó dicho despido, e indicó que «al no haber razones que indiquen que este despido fue ilícito o improcedente, se considera correcto». En julio de 2010 el Sr. Kawaguchi interpuso una demanda de revocación del Despido en Cuestión ante el Tribunal de Distrito de Kioto. El caso fue transferido al Tribunal de Distrito de Osaka y sigue pendiente de resolución.
54. 671. El Gobierno hace referencia a los alegatos de los querellantes según los cuales «la decisión judicial cuestionó que un recorte salarial durante dos meses, que en última instancia es una sanción disciplinaria menor, hubiera provocado la pérdida de la condición de funcionario público». Según los querellantes, «las sentencias judiciales de segunda y tercera instancia volvieron a cuestionarlo». En opinión del Gobierno, se trata de una interpretación errónea de los hechos, y recuerda que el Tribunal de Distrito de Kioto había señalado que «el caso debería examinarse y determinarse mediante juicio de revocación del despido», lo cual ya se había planteado, y que también había indicado que «el hecho de que el querellante haya sido privado de la posibilidad de empleo en la Oficina del Servicio debido a la sanción disciplinaria y haya sido despedido, lo cual equivale a un despido por razón de reorganización en el sector privado, es cuestionable» y que «el hecho de que el querellante no haya sido contratado por la Oficina del Servicio y haya sido despedido también es cuestionable». Sin embargo, el Gobierno niega que dichas propuestas se recogieran en los procesos de apelación posteriores (en el Tribunal Superior de Osaka y el Tribunal Supremo). El Tribunal Supremo desestimó el recurso del Sr. Kawaguchi y rechazó la petición de aceptación del recurso.
55. 672. Con respecto al Sr. Nakamoto, el Gobierno indica que la Comisión de Investigación del Servicio percibió indicios de actuación no autorizada. Por otra parte, la KSIB pidió al Sr. Nakamoto y a su supervisor y compañeros de trabajo que respondieran a un interrogatorio por escrito. Posteriormente, se entrevistó al Sr. Nakamoto. La KSIB también investigó el uso del sello del Sr. Nakamoto en los documentos que en esa época se elaboraban y archivaban en la División de Operaciones 2 de la Oficina del Seguro Social de Shimogyo. A resultas de la investigación, el director general de la KSIB confirmó las actividades no autorizadas y, el 31 de julio de 2009, el funcionario fue sancionado y fue obligado a aceptar un recorte salarial del 20 por ciento durante dos meses.
56. 673. El Sr. Nakamoto interpuso un recurso ante la DNP para que se revisara la sanción disciplinaria; en septiembre de 2011 se le informó que dicha Dirección la había aprobado. En diciembre de 2011 el Sr. Nakamoto presentó ante el Tribunal de Distrito de Osaka una petición de revocación de la sanción disciplinaria. El Tribunal desestimó el recurso en febrero de 2014. En particular, el Tribunal expresó en sus conclusiones que: «i) al parecer, el demandante (el Sr. Nakamoto) desempeñaba funciones en régimen de dedicación exclusiva en la sección (del ZENKOSEI) en Kioto»; ii) en lo que respecta al alegato de que las negociaciones con la KSIB en las que participó el demandante estaban relacionadas con asuntos de trabajo, «las actividades de la sección (del ZENKOSEI) en Kioto en las que participó el querellante no forman parte de la labor de la División de Operaciones 2», por lo que no pueden considerarse actividades de la misma, y iii) en cuanto al alegato de que la medida disciplinaria fue injustificada, «no puede confirmarse que su propósito fuera impedir que el demandante fuera contratado por la Oficina del Servicio, ni que la consecuencia (la no contratación por parte de dicha Oficina) se originara en la sanción disciplinaria». El Sr. Nakamoto recurrió esta decisión pero el Tribunal Superior de Osaka confirmó el dictamen del Tribunal de Primera Instancia. El 14 de octubre de 2014, el Sr. Nakamoto planteó su caso ante el Tribunal Supremo.
57. 674. Aunque el Sr. Nakamoto había manifestado su deseo de ser contratado por la Oficina del Servicio, la decisión de contratarlo fue suspendida porque la Comisión de investigación del servicio había constatado que la KSIB estaba investigando posibles actividades no autorizadas. Al aplicársele posteriormente la sanción disciplinaria por sus actividades no autorizadas, la Oficina del Servicio no lo contrató por no cumplir con los requisitos. El Sr. Nakamoto también quiso ser trasladado al MHLW, pero su candidatura fue desestimada al no aprobar el examen previo, que incluyó también una entrevista. Si bien la KSIB buscó diversas soluciones para evitarlo, el Sr. Nakamoto fue despedido con efecto al 31 de diciembre de 2009, al disolverse el SIA.
58. 675. El Sr. Nakamoto interpuso un recurso ante la DNP para que se revisara el Despido en Cuestión. En octubre de 2013, ésta decidió anularlo basándose en que «el despido era improcedente desde el punto de vista de la justicia y la equidad». Sin embargo, el Gobierno aclara que eso no significa que la DNP determinase que el Despido en Cuestión fuera ilícito. Tras la anulación del despido, el Sr. Nakamoto retiró la demanda de revocación, aunque el recurso de indemnización por despido sigue pendiente de resolución ante el Tribunal de Distrito de Osaka.
59. 676. Con respecto a la situación del Sr. Kitakubo, el Gobierno indica que cuando el Sr. Kawaguchi, sobre quien se constató realizaba actividades no autorizadas, asumió el cargo de secretario general de la sección del ZENKOSEI, el Sr. Kitakubo era el máximo responsable sindical de la organización de la cual dependía el Sr. Kawaguchi. La KSIB llevó a cabo un interrogatorio por escrito para investigar la implicación del Sr. Kitakubo en tanto que superior del Sr. Kawaguchi, en las actividades no autorizadas de éste tras asumir el cargo de secretario general. En el interrogatorio se preguntó al Sr. Kitakubo, «Al ofrecer al Sr. Kawaguchi el cargo de secretario general, ¿le dijo que podría tener que realizar actividades sindicales en horario de trabajo?». El 24 de julio de 2008, el Sr. Kitakubo respondió: «Por su función de enlace, yo sabía que él tendría que interrumpir su trabajo habitual cuando hubiera negociaciones con las autoridades. Creo que al pedirle que asumiera el cargo le dije ‘la tarea de secretario general no es fácil, pero cuento con usted’.». Sobre la base de sus respuestas, el director general de la KSIB estimó que las medidas adoptadas por el Sr. Kitakubo indujeron al Sr. Kawaguchi a realizar actividades no autorizadas, por lo que en septiembre de 2008 el Sr. Kitakubo fue sancionado con un recorte salarial del 20 por ciento durante dos meses.
60. 677. En octubre de 2008, el Sr. Kitakubo interpuso un recurso ante la DNP para que se revisara la medida disciplinaria. En septiembre de 2011, la DNP la dejó sin efecto basándose en que: «No hay pruebas suficientes que sustenten la acusación de que el Sr. Kitakubo indujese al Sr. Kawaguchi a participar en actividades no autorizadas al ofrecerle un cargo en la sección. La medida disciplinaria por la que se aplica un recorte salarial al Sr. Kitakubo debe ser anulada.».
61. 678. Puesto que la sanción del Sr. Kitakubo era anterior a la decisión de la DNP, ya no reunía los requisitos para ser empleado en la Oficina del Servicio y no fue incluido en el listado de candidatos elaborado por el Comisionado del SIA. El interesado pidió entonces el traslado al MHLW, pero se le denegó al no aprobar el examen, que incluyó una entrevista. Pese a que la KSIB buscó otros medios para evitarlo, el despedido se produjo el 31 de diciembre de 2009 al disolverse el SIA. El Sr. Kitakubo interpuso un recurso ante la DNP, la cual anuló el Despido en Cuestión en octubre de 2013 indicando: «No procede mantener el despido de una persona cuya medida disciplinaria ha sido anulada, y quien, al momento del despido, no tuvo la posibilidad de ser empleado en la Oficina del Servicio por haber sido excluido del listado de candidatos del Comisionado del SIA porque tenía una sanción. Por tal motivo, el despido debe anularse.». Tras la anulación, el Sr. Kitakubo retiró la demanda de revocación de despido que seguía pendiente en el Tribunal de Distrito de Osaka, aunque la reclamación de indemnización sigue pendiente.
62. 679. En términos más generales, el Gobierno recuerda que, después de que la Conferencia para la reforma apuntara la posibilidad de que hubieran actividades no autorizadas, se realizó una investigación que permitió confirmar indicios de ese tipo de actuación en las oficinas de Tokio, Kioto y Osaka. Se aplicaron sanciones disciplinarias a los implicados, incluidos directivos de las oficinas del seguro social, a otros funcionarios que sabían de la práctica y que no la habían denunciado, y a algunos afiliados sindicales que la habían fomentado. A los infractores ya jubilados se les pidió que voluntariamente devolvieran una cuantía equivalente a la del recorte salarial que se les hubiera impuesto con la sanción.
63. 680. El Gobierno declara que los sancionados por actividades no autorizadas pertenecían a sólo tres de las 47 oficinas del seguro social, y que entre ellos figuraban los directivos de esas oficinas corresponsales. Asimismo, los despidos podrían haberse evitado si esas personas hubieran aceptado el traslado al MHLW, aunque quienes tenían sanciones no podían ser empleados por la Oficina del Servicio. En consecuencia, en opinión del Gobierno, los alegatos de que las autoridades forzaron el despido de los sindicalistas porque el Gabinete decidió prohibir que dicha Oficina empleara a quienes habían sido objeto de sanciones disciplinarias por actividades no autorizadas o por otras razones es infundado.
64. 681. En comunicación de fecha 8 de abril de 2015, el Gobierno recuerda que de los 525 funcionarios despedidos al disolverse el SIA, 71 interpusieron una solicitud de revisión del caso ante la DNP. También se entablaron varios juicios (32 funcionarios presentaron una demanda ante el Tribunal de Distrito). El Gobierno se refiere a una moción interpuesta solicitando la anulación de despido, y a una reclamación de indemnización por daños y perjuicios de 15 personas que trabajaban en una oficina del seguro social y en otras localidades de la jurisdicción de la KSIB, e indica que el Tribunal de Distrito de Osaka emitió su fallo el 25 de marzo de 2015. El Tribunal no consideró ilícitos los despidos, y por lo tanto desestimó la moción, pronunciándose a favor del Gobierno. El Tribunal explicó las razones del fallo en los términos siguientes: i) el despido de los funcionarios del SIA, incluidos los demandantes, se debió a la supresión de todos los cargos burocráticos en el SIA al momento de su desmantelamiento. Los Despidos en Cuestión fueron conformes al párrafo 4 del artículo 78 de la Ley Nacional del Servicio Público; ii) el Tribunal no considera insuficientes los esfuerzos del Comisionado del SIA y otras autoridades por evitar los despidos; iii) los despidos de funcionarios, incluidos los de los demandantes, no se produjeron en razón de antecedentes de sanciones disciplinarias; por lo tanto, el Tribunal no considera que los despidos equivalgan a «castigar dos veces»; iv) el Tribunal no vio indicios suficientes de que las sanciones disciplinarias contra los demandantes fueran incorrectas; v) el Tribunal no encontró razones que indicaran que el Gobierno aplicara una política tácita de despedir a los funcionarios del SIA con antecedentes de sanciones disciplinarias; vi) el Tribunal reconoce que el Comisionado y otras autoridades del organismo suministraron a los funcionarios despedidos suficiente información toda vez que fue menester, y realizaron encuestas de intención de empleo o reasignación en varias ocasiones, y vii) el Tribunal reconoce que, al disolverse el SIA, el Comisionado y otras autoridades del SIA, examinaron las condiciones del despido con los sindicatos y explicaron las medidas que podían adoptarse para evitarlos.
65. 682. El Gobierno asumió que los querellantes cuestionarían los dictámenes del Tribunal de Distrito de Osaka. No obstante, indica que, a 6 de abril de 2015, no habían interpuesto recurso alguno. Además, siguen en litigio 14 casos al nivel de los tribunales de distrito.

C. Conclusiones del Comité

1. 683. El Comité observa que el presente caso se refiere a alegatos según los cuales la franca hostilidad de las autoridades hacia los sindicatos del SIA dio lugar al despido de funcionarios por razones antisindicales al desmantelarse ese organismo, pues, conforme a los criterios de contratación establecidos por el Gobierno, la institución sucesora (Servicio de Pensiones del Japón) no podía contratar a ex funcionarios del SIA con antecedentes de sanciones disciplinarias, y, en muchos casos, éstas se debían al ejercicio de actividades sindicales legítimas.

Antecedentes del caso: desmantelamiento del SIA

1. 684. El Comité observa que, de las exposiciones de las organizaciones querellantes y del Gobierno, se desprende que el presente caso tiene lugar en el marco de una importante reforma del servicio público de pensiones administrado por el MHLW y su órgano externo, el SIA. En un contexto de controversias sobre deficiencias en los servicios y operaciones indebidas en el SIA, en marzo de 2004 estalló un escándalo. En un informe se alegaron filtraciones de información personal de contribuyentes que no habían pagado cotizaciones a la caja nacional de pensiones. El escándalo provocó una crisis de confianza en el SIA, y el público exigía su reorganización; en respuesta, en diciembre de 2005 el grupo de trabajo para el «Estudio especializado sobre el funcionamiento del Organismo del Seguro Social» recomendó disolverlo y crear un organismo nuevo (una organización específica, según lo estipulado en la Ley Orgánica del Gobierno Nacional). En diciembre de 2006, el Consejo hizo público un plan de «Ejecución de la reforma del SIA», centrado en el cierre y desmantelamiento del SIA y la creación de una nueva institución pública. El Consejo indicó claramente que los directivos y los funcionarios del SIA no tendrían automáticamente una plaza en la nueva institución. Sobre la base de las recomendaciones del Consejo, en marzo de 2007 el MHLW presentó a la Dieta el proyecto de ley orgánica del sistema de pensiones del Japón. En las deliberaciones pertinentes también se cuestionó la ausencia de disposiciones sobre la reasignación de funcionarios del SIA. Sin embargo, el Primer Ministro respondió que, para recuperar la confianza del público en el sistema público de pensiones, no se habría de reasignar automáticamente a los funcionarios del SIA, y que, de cara al empleo en la Oficina del Servicio, debía encomendarse un examen imparcial a una tercera parte independiente.
2. 685. En junio de 2007 se promulgó la Ley Orgánica del Sistema de Pensiones del Japón (ley núm. 109 de 2007; en adelante, «Ley Orgánica»). En virtud de la misma, el SIA desaparecería el 31 de diciembre de 2009 y el nuevo sistema se haría efectivo en enero de 2010; el Gobierno seguiría encargándose de la financiación y los asuntos administrativos del sistema público de pensiones, mientras que todas las tareas administrativas (incluida la tramitación de la solicitud de las pensiones, la recaudación de las cotizaciones, el mantenimiento de los registros, la gestión, las consultas y los pagos de prestaciones) serían competencia del Servicio de Pensiones del Japón (en adelante, «la Oficina del Servicio») que debía crearse de conformidad con la Ley Orgánica. Esta ley tenía por objeto el establecimiento de una institución que recuperara la confianza del público y velara por que el sistema público de pensiones tuviera siempre una administración estable basada en la confianza de los ciudadanos japoneses, y que, por ende, generara un sentido de solidaridad con los mismos. La Ley Orgánica preveía normas sobre los objetivos; la estructura institucional; los mecanismos de funcionamiento, y los preparativos para la creación.
3. 686. En agosto de 2007, con miras a elaborar un «Plan Básico para el funcionamiento provisional del Servicio de Pensiones del Japón» (en adelante, «el Plan Básico»), el Gobierno instituyó la «Conferencia para la reforma del servicio de pensiones y de la organización» (en adelante, «la Conferencia para la Reforma»), supervisada por el Ministro encargado de las reformas de ámbitos federal y local. Entre otras competencias, este órgano se encargó del resumen de las opiniones sobre la estructura institucional de la Oficina del Servicio, la tercerización de actividades, la política de contratación y la determinación de la dotación de empleados necesaria para lograr una organización digna de la confianza de la población.
4. 687. En junio de 2008, la Conferencia para la reforma elaboró un documento titulado «Políticas básicas para el funcionamiento provisional del Servicio de Pensiones del Japón (Coordinación definitiva)» sobre la estructura institucional y la dotación de personal, la contratación de empleados y la tercerización de actividades de la Oficina del Servicio. Sobre la base de la Coordinación definitiva elaborada por la Conferencia, y después de debatir el asunto con el por entonces partido en el poder, el Gobierno aprobó el Plan Básico en una reunión del Gabinete celebrada en julio de 2008.
5. 688. Hasta su abolición a finales de 2009, además de sus oficinas internas, el SIA constaba de oficinas filiales (los centros del seguro social y el instituto del seguro social), y de oficinas de correspondencia, tales como las 47 oficinas locales del seguro social y las 312 oficinas del seguro social. Al 31 de diciembre de 2009, fecha de su disolución, este organismo tenía unos 12 500 empleados. Se previó que al momento de su creación, la Oficina del Servicio requeriría una dotación de personal de aproximadamente 17 830 empleados, de los cuales 10 880 serían permanentes, y 6 950 temporales. De la plantilla permanente, unos 1 000 empleados procederían de sectores ajenos a la seguridad social. En relación con el proceso de contratación para la Oficina del Servicio, el Gobierno indicó que en noviembre de 2008 se había creado el Comité Fundador, el cual gestionaría todos los requisitos para la creación de la Oficina del Servicio. El Comité Fundador definiría el nivel de las calificaciones de los empleados de la nueva oficina. El Comisionado del SIA se encargaría de la selección y de presentar un listado de candidatos calificados e interesados en pasar a ser empleados de ese organismo.
6. 689. En lo atinente a los funcionarios del SIA que no fueran empleados por la Oficina del Servicio, en el Plan Básico se especificó que «el Gobierno contemplará todos los medios posibles, como medidas de estímulo a la jubilación, el traslado al MHLW o la utilización del Centro para el intercambio de personal entre el Gobierno y entidades privadas (en adelante ‘Centro de Intercambio de Personal’), para evitar el despido […]». El Comité toma nota de que, gracias a esas fórmulas, el Gobierno dio cuenta de los siguientes resultados al cerrarse el SIA en diciembre de 2009: de los 12 566 funcionarios del SIA, 10 069 habían sido contratados por la Oficina del Servicio; 45 habían logrado la reinserción en la Asociación del Seguro de Salud del Japón; 1 293 habían obtenido el traslado al MHLW o a otras instituciones afines; 631 habían aceptado las medidas de estímulo a la jubilación, y tres se habían jubilado por razones personales.
7. 690. En tal sentido, el Comité toma debida nota de las estadísticas pormenorizadas facilitadas por el Gobierno respecto de todas las medidas adoptadas antes del desmantelamiento del SIA para impedir el despido de los empleados del organismo. Observa que el despido colectivo afectó a 525 de 12 566 empleados. Al respecto, el Comité subraya que no forma parte de sus competencias pronunciarse sobre alegatos relativos a los programas de reestructuración, incluso si suponen despidos colectivos, excepto si dichos programas han dado lugar a actos de discriminación o injerencia antisindical. El Comité recalca, empero, la importancia de mantener relaciones laborales firmes, que garanticen que los trabajadores no se vean privados de sus derechos fundamentales ni de los medios de promover y defender sus intereses, y examinará los alegatos específicos de discriminación e injerencia antisindical planteados en el presente caso.
8. 691. Además, el Comité toma debida nota de la declaración del Gobierno en cuanto a que el alcance de la exclusión de la aplicación del artículo 6 del Convenio núm. 98 debería interpretarse en función de si los funcionarios públicos están sujetos a un estatuto que reglamenta las condiciones del servicio, lo cual según el Gobierno era el caso de los funcionarios del SIA; puntualiza que en muchas ocasiones ha examinado alegatos de discriminación antisindical hacia funcionarios públicos, y recuerda el principio general de que cuando las condiciones de empleo de los funcionarios públicos prevén la libertad de reclutamiento y de despido, el ejercicio del derecho de despido no debe en ningún caso tener por motivo la función o las actividades sindicales de las personas que podrían ser objeto de tales medidas [véase la Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, quinta edición (revisada), 2006, párrafo 792].

Franca hostilidad de las autoridades hacia los sindicatos del SIA

1. 692. El Comité toma nota de los alegatos de las organizaciones querellantes según los cuales el Gobierno atribuyó la causa de los problemas relacionados con los registros de las pensiones (el escándalo de 2004) a las organizaciones sindicales y había responsabilizado de las deficiencias y de la calamitosa gestión de los registros a los sindicatos (es decir, a la sección de la JICHIRO y del ZENKOSEI en el SIA). Según los querellantes, desde entonces, el Gobierno había adoptado una actitud hostil hacia los sindicatos, y apuntó como causa de la revelación del impago de cotizaciones de ministros y miembros de la Dieta al fondo público de pensiones, a la filtración de registros personales por parte del SIA derivada de la tensión en las relaciones entre los funcionarios y la administración. También alegan los querellantes que, en última instancia, el Gobierno privó a los sindicatos de todos los derechos sindicales de los que gozaban en el marco del SIA.
2. 693. Según las organizaciones querellantes, esa hostilidad quedó de manifiesto en la abolición de la práctica de celebrar consultas con los sindicatos. Antes de notificar un cambio en las condiciones de empleo, las autoridades del SIA solían realizar una serie de consultas con los sindicatos mediante memorandos y confirmaciones por escrito; en marzo de 2004, el mecanismo fue suprimido unilateralmente. Presuntamente, en circunstancias de deterioro de las condiciones de empleo y ante el aumento del caudal de trabajo debido al problema de registros faltantes los sindicatos no pudieron participar en la configuración de las reformas.
3. 694. Además, el Comité toma nota de que las organizaciones querellantes denuncian la reiteración de investigaciones por infracción de la normativa laboral en relación con actividades sindicales. Tras la promulgación de la Ley del Servicio de Pensiones del Japón, el Gobierno ordenó al SIA realizar una investigación de la gestión del personal durante los diez años anteriores, centrándose en empleados que sin autorización desempeñaban funciones gremiales en régimen de dedicación exclusiva en horario laboral; acciones políticas; trabajos extra; llegadas tarde; ausencias del trabajo; etc. Estas investigaciones persistieron so pretexto de «infracción de la normativa laboral». En el MHLW se creó una Comisión de investigación de infracciones de la normativa laboral, lo cual dio lugar a la aplicación de medidas disciplinarias a 31 funcionarios, diez gerentes y dos directores generales. Los querellantes también denuncian que el Gobierno decidió unilateralmente iniciar acciones penales contra «funcionarios que sin autorización trabajan en régimen de dedicación exclusiva para un sindicato», pese a que la dirección del SIA había aceptado que los afiliados realizaran actividades sindicales en horario de trabajo sin el requisito de procedimientos definidos jurídicamente.
4. 695. El Comité observa la opinión del Gobierno de que nunca había atribuido la responsabilidad del escándalo sobre las pensiones a los sindicatos. En tal sentido, el Gobierno se refiere a la creación de una Comisión de investigación por el escándalo del registro de las pensiones, compuesta de expertos independientes e intelectuales, a la cual se encomendó analizar los antecedentes y las causas de los hechos, y establecer responsabilidades. El informe de la Comisión fue publicado en octubre de 2007; como causas fundamentales del escándalo se apuntó a la falta total de responsabilidad en toda la institución, tanto en el MHLW como en el SIA, y al desconocimiento cabal del SIA respecto de la importancia de mantener al día y con exactitud los registros. El informe dio cuenta de cuatro factores causantes directos, uno de los cuales era la elaboración de registros inexactos debido a errores al ingresar los datos en línea, y de cuatro factores indirectos. El Gobierno indica que el informe menciona como causal indirecta que «la dirección y las organizaciones de trabajadores del SIA no eran conscientes de la importancia del registro de las pensiones, y no ‘tenían la misma sintonía’ a la hora de mejorar las tareas». El Comité observa la indicación del Gobierno de que, sobre la base del informe, no puede atribuir la responsabilidad del escándalo a los sindicatos ni mostrar hostilidad alguna hacia ellos.
5. 696. Por lo que respecta a los alegatos de las organizaciones querellantes según los cuales el SIA interrumpió unilateralmente la práctica de celebrar consultas con los sindicatos, el Comité observa la declaración del Gobierno de que el grupo de trabajo a cargo del «Estudio especializado para examinar el funcionamiento del Organismo del Seguro Social» establecido en agosto de 2004 pidió que se le presentaran todas las confirmaciones y otros acuerdos suscritos entre el SIA y los sindicatos. El SIA presentó todas las confirmaciones y acuerdos entre el Comisionado del organismo y la JICHIRO suscritos desde marzo de 1979, incluido el «Memorando relativo a la habilitación del sistema en línea para todo el país». El grupo consideró que todas las confirmaciones y los acuerdos establecidos por escrito entre ambas partes tenían que ser objeto de revisión. Según el Gobierno, el SIA celebró consultas con todas las organizaciones sindicales interesadas y, en noviembre de 2004, pidió por escrito a la JICHIRO y el ZENKOSEI que examinaran y dejaran sin efecto las confirmaciones suscritas. Las notificaciones del SIA a las oficinas locales del seguro social se emitían tras la celebración de consultas con las organizaciones de los trabajadores y con su aprobación. Al desaparecer la práctica de las confirmaciones de las notificaciones, desaparece la necesidad de celebrar las consultas que precedían la notificación de las confirmaciones y otros acuerdos. Por tanto, afirma el Gobierno, el SIA no actuó unilateralmente al dejar sin efecto las confirmaciones ya suscritas y abandonar la práctica, sino que consultó a los sindicatos.
6. 697. Por último, el Gobierno recuerda que el párrafo 1 del artículo 108-6 de la Ley Nacional del Servicio Público estipula que un funcionario podrá, con el permiso del responsable del organismo gubernamental empleador, ejercer funciones sindicales en régimen de dedicación exclusiva para una organización sindical registrada. El tiempo previsto en el permiso se considera licencia administrativa, y ningún funcionario podrá desempeñarse o ejecutar una tarea en nombre de una organización sindical mientras perciba una remuneración en calidad de funcionario público del Estado (artículo 108-06, párrafos 5 y 6 de la Ley Nacional del Servicio Público). Además, «realizar actividades sin autorización» constituye un acto ilícito según el cual un funcionario se desempeña exclusivamente para una organización sindical sin contar con la debida autorización y percibiendo la remuneración del Gobierno pese a no estar realizando su trabajo como funcionario público del Estado. El Gobierno indica que la Conferencia para la reforma, creada en agosto de 2007, señaló que en el SIA se realizaban actividades sindicales sin autorización, y pidió a ese organismo que realizara una investigación para detectar infracciones de la disciplina en el servicio. El SIA examinó las infracciones, entre las que había casos de actividades no autorizadas, comprendidas entre abril de 1997 y septiembre de 2007. La investigación lo confirmó, y varios funcionarios fueron sancionados en consonancia. Según el Gobierno, las medidas disciplinarias y las denuncias penales no sólo afectaron a los funcionarios infractores, sino también a directivos que conocían los hechos y/o tenían funciones de supervisión de las nóminas de los empleados. Por lo tanto, a juicio del Gobierno, el alegato de que la medida disciplinaria fue aplicada contra los funcionarios que realizaban actividades sindicales carece de fundamento.
7. 698. En vista de la información suministrada, el Comité no está en condiciones de llegar a la conclusión de que, según alegan los querellantes, las relaciones laborales en el SIA se caracterizaran por una franca hostilidad de la dirección y el Gobierno hacia los sindicatos. No obstante, no puede sino expresar su preocupación por que el Gobierno haya interrumpido la práctica de celebrar consultas con los sindicatos, en particular en el marco del proceso de reforma del SIA y sus importantes repercusiones en los trabajadores, incluidos dirigentes sindicales y trabajadores afiliados. Si bien los órganos creados durante el proceso, esto es, la «Comisión de expertos para una nueva organización del seguro social» o la «Comisión para la revitalización institucional del servicio de pensiones», organizaron audiencias con los sindicatos del SIA, según los querellantes, no los movía el interés de captar sus opiniones, sino el de precisar la responsabilidad de los sindicatos por los diversos problemas del servicio de pensiones.
8. 699. Al respecto, el Comité desea subrayar la importancia de que los gobiernos consulten a las organizaciones sindicales, con objeto de discutir sobre las consecuencias de los programas de reestructuración en el empleo y en las condiciones de trabajo de los asalariados [véase Recopilación, op. cit., párrafo 1081], y recalca la importancia de mantener relaciones laborales armoniosas, francas y sin trabas sobre cuestiones que afecten a los intereses ocupacionales de los trabajadores. El Comité espera que el Gobierno velará por el pleno respeto de estos principios en la Oficina del Servicio recientemente creada.

Despidos antisindicales a resultas de los criterios de recontratación para la Oficina del Servicio

1. 700. El Comité observa que las organizaciones querellantes alegan que el despido de funcionarios del SIA se realizó de manera tal de discriminar a los dirigentes sindicales. En tal sentido, indican que, pese a las duras críticas de la Federación Japonesa de Colegios de Abogados y otras organizaciones de juristas a la negativa a contratar basándose en medidas disciplinarias aplicadas en el pasado, pues equivalía a «castigar dos veces por la misma causa», en julio de 2007 el Gobierno aprobó el «Plan Básico» que descartaba específicamente la posibilidad de contratación en la Organización del Servicio de Pensiones del Japón a los funcionarios con antecedentes de sanciones disciplinarias. A raíz de ello, los funcionarios que habían sido objeto de sanciones disciplinarias por actividad sindical ni siquiera pudieron solicitar empleo en la nueva Oficina del Servicio de Pensiones y se vieron enfrentados al despido.
2. 701. Al respecto, a partir de la información suministrada por el Gobierno, el Comité observa que después de investigar las infracciones de la disciplina del servicio en septiembre de 2008, el SIA sancionó a 30 funcionarios implicados en actividades no autorizadas (excepto a quienes ya estaban jubilados). El Comité también observa la puntualización del Gobierno de que los funcionarios objeto de sanciones disciplinarias por actividades no autorizadas pertenecían a sólo tres de las 47 oficinas del seguro social (Tokio, Kioto y Osaka), y que los despidos podrían haberse evitado si esas personas hubieran aceptado el traslado al MHLW. Además, el Comité observa que, al momento de disolverse el SIA, de los 525 funcionarios despedidos, 251 habían sido objeto de medidas disciplinarias, mientras que los 274 restantes no habían sido sancionados nunca. En vista de la información disponible, el Comité no está en condiciones de confirmar que el despido de los funcionarios del SIA por actuación no autorizada fuera de carácter antisindical a la luz de los criterios de contratación para la Oficina del Servicio. No obstante, el Comité expresa su preocupación por la manifiesta falta de claridad acerca de lo que se afirma se había acordado en el lugar de trabajo, elemento que el Gobierno no niega, y que pudo haber provocado malentendidos entre algunos dirigentes sindicales sobre sus derechos y obligaciones.

Casos individuales mencionados en la queja

1. 702. El Comité toma nota de la información pormenorizada suministrada tanto por las organizaciones querellantes como por el Gobierno sobre el proceso que dio lugar a las sanciones disciplinarias y al despido de tres dirigentes del ZENKOSEI; en concreto, los Sres. Kawaguchi, Kitakubo y Nakamoto.
2. 703. Al tiempo que observa que en diciembre de 2013 el Sr. Kitakubo, cuyo despido fue anulado por la DNP, fue reincorporado en la Oficina de Pensiones de Kamigyo y el Sr. Nakamoto fue nombrado en la oficina regional del Ministerio de Salud y Trabajo de Kinki en Kioto, el Comité pide al Gobierno que le mantenga informado del resultado de las acciones judiciales que siguen pendientes en relación con el Sr. Kawaguchi, y de las reclamaciones de indemnización interpuestas por los Sres. Kitakubo y Nakamoto.