Rapport définitif - Rapport No. 381, Mars 2017

1. 475. La queja figura en comunicaciones de 13, 14 y 15 de febrero y 11 de junio de 2012 presentadas por el Movimiento Sindical, Indígena y Campesino Guatemalteco (MSICG).
2. 476. El Gobierno envió sus observaciones en comunicaciones de 26 de marzo, 13 y 16 de abril de 2015 y 2 de junio de 2016.
3. 477. Guatemala ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), y el Convenio sobre negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Alegatos de las organizaciones querellantes

1. 478. La organización querellante denuncia en primer lugar la injerencia, del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (IGSS) en el funcionamiento del Sindicato de Trabajadores Profesionales del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (STPIGSS), por medio de acciones administrativas y penales dirigidas a obtener la anulación de la inscripción de los directivos sindicales de la mencionada organización. A este respecto, la organización querellante afirma específicamente que: i) durante 2011, el IGSS adoptó una serie de medidas para privatizar parte de los servicios de la seguridad social y restringir los derechos adquiridos de los trabajadores guatemaltecos a la seguridad social; ii) el STPIGSS, conjuntamente con el STIGSS y el MSICG al cual está afiliado, se opusieron a estas reformas, tanto por medio de acciones judiciales de inconstitucionalidad como por declaraciones y movilizaciones; iii) el secretario general del STPIGSS, Sr. Rodolfo Juárez Ralda y la secretaria de actas de la organización, Sra. Layla Lerisa Chanquin Jocol de Pérez, fueron particularmente activos en dichas iniciativas; iv) a modo de represalia, el IGSS interpuso a comienzos de 2011 un recurso de revocatoria en contra de la inscripción por parte de la administración de trabajo de los directivos del STPIGSS para el período 2011 2012, por lo tanto impugnando por la vía administrativa las elecciones internas del STPIGSS; v) si bien el Ministerio de Trabajo y Previsión Social rechazó dicho recurso el 11 de julio de 2011 por no ser la parte patronal el agraviado y por haber la organización sindical cumplido con la legalidad, en ningún momento el Ministerio señaló al IGSS que la injerencia patronal en los asuntos internos de los sindicatos era prohibida por el Convenio núm. 87 de la OIT, sino que además, indicó que la parte patronal debería acudir a donde considerase para que la inscripción de los directivos del sindicato para el período 2011-2012 por el Ministerio sea dejada sin efecto; vi) en su resolución, el Ministerio ordena además a la parte patronal a que solicite por la vía penal la suspensión de la inscripción de los directivos del STPIGSS; vii) la impugnación de las elecciones sindicales por parte del IGSS se fundamenta en las declaraciones, obtenidas bajo presión, de dos miembros del STPIGSS que afirmaron haber sido colocados en la lista de los directivos del sindicato sin haber presentado su candidatura, y viii) no existe ante el Ministerio de Trabajo y Previsión Social ninguna impugnación de las elecciones internas del sindicato por parte de los miembros del mismo.
2. 479. La organización querellante se refiere a continuación al proceso penal impulsado por el IGSS para obtener la anulación de las elecciones sindicales y de la inscripción de los directivos del STPIGSS para 2010-2012. La organización querellante afirma que: i) adicionalmente a los recursos administrativos, la parte patronal presentó el 11 de julio de 2011 una denuncia penal contra el Sr. Rodolfo Juárez Ralda, secretario general del STPIGSS y la Sra. Layla Lerisa Chanquin Jocol de Pérez, secretaria de actas del sindicato, por haber colocado, sin su consentimiento ni información, el nombre de dos afiliados del sindicato en la lista de los directivos de la organización, y ii) al empezar el proceso penal el 13 de febrero de 2012, la jueza de primera instancia penal decretó el arresto domiciliario de los directivos y los ligó a proceso por los delitos de falsedad ideológica y material. La organización querellante subraya que, en virtud de los estatutos del STPIGSS y del Código del Trabajo, cualquier inconformidad con las elecciones internas del sindicato debería dar lugar a la presentación de los recursos legales por parte de los afiliados al sindicato, lo cual no se ha dado hasta la fecha.
3. 480. La organización querellante denuncia en segundo lugar la violación, por parte de la Procuraduría General de la Nación (PGN) y de los tribunales del país, del derecho de negociación colectiva del Sindicato de Trabajadores Organizados de la Procuraduría General de la Nación (STOPGN) por medio del fomento de la negociación con un sindicato minoritario, el Sindicato de Trabajadores de la Procuraduría General de la Nación (STPGN). A este respecto, la organización querellante afirma específicamente que: i) el STOPGN es el sindicato mayoritario de la PGN; ii) como tal, y de conformidad con el artículo 51 del Código del Trabajo, el STOPGN suscribió con la PGN un pacto colectivo de condiciones de trabajo que fue homologado el 28 de enero de 2009; iii) el STPGN es, en cambio, un sindicato minoritario plegado a los intereses del empleador; iv) el sindicato minoritario promovió ante los tribunales de trabajo un conflicto colectivo de carácter económico y social para que se le reconozca la titularidad del derecho de negociación colectiva; v) el Juzgado Cuarto de Trabajo y Previsión Social, en violación de las disposiciones del Código del Trabajo que establecen que el sindicato legitimado para negociar colectivamente es el sindicato mayoritario, emitió un laudo arbitral que reconoce dicha titularidad al STPGN y que, además, modifica unilateralmente el contenido del pacto colectivo firmado por el STOPGN y homologado por la administración de trabajo; vi) esta modificación del pacto colectivo operó sin que el STOPGN fuera citado ante el Juzgado y sin que fuera informado por la entidad patronal; vii) al enterarse de lo sucedido, el STOPGN solicitó intervenir como «tercero excluyente» en el recurso de apelación presentado en contra del laudo; viii) si bien la Sala Primera de la Corte de Apelaciones de Trabajo y Previsión Social aceptó la intervención del STOPGN, la Sala emitió sentencia, el 10 de junio de 2011, sin siquiera haber conferido audiencia al STOPGN; ix) ante las irregularidades descritas, el STOPGN promovió un amparo ante la Corte Suprema de Justicia y solicitó, sin éxito, que se otorgara la suspensión provisional del laudo arbitral; x) el 10 de noviembre de 2011, la Corte Suprema de Justicia denegó el amparo y ratificó el laudo arbitral, y xi) la sentencia fue apelada por el STOPGN ante la Corte de Constitucionalidad. La organización querellante considera que, de no ser acogido el amparo del STOPGN, se estaría admitiendo que un empleador puede negociar con un sindicato minoritario la modificación de un pacto colectivo negociado con el sindicato más representativo y que un tribunal puede alterar el contenido y alcance de una negociación libremente realizada sin que los representantes del sindicato firmante hayan sido parte del proceso.
4. 481. La organización querellante denuncia en tercer lugar la falta de inclusión del Sindicato de Trabajadoras de Casa Particular de Guatemala (SINTRACAPGUA) en el diálogo social relativo a la posible ratificación del Convenio sobre las trabajadoras y los trabajadores domésticos, 2011 (núm. 189). A este respecto, la organización querellante manifiesta especialmente que: i) el SINTRACAPGUA solicitó su inscripción al Ministerio de Trabajo y Previsión Social en enero de 2011 y, a pesar de haber cumplido con todos los requisitos legales, tuvo que esperar más de un año antes de ser registrada; ii) el SINTRACAPGUA, afiliado al MSICG, es el único sindicato de trabajadoras domésticas en relación de dependencia del país y es, en consecuencia, el más representativo del sector; iii) una vez adoptado el Convenio núm. 189 por la Conferencia Internacional del Trabajo en junio de 2011, el SINTRACAPGUA y el MSICG sostuvieron el 16 de agosto de 2011 una reunión con el Ministerio de Trabajo y Previsión Social para exigir la ratificación del mismo y presentar una propuesta de iniciativa de ley en este sentido; iv) de igual manera y con el mismo objetivo, el SINTRACAPGUA se reunió el 26 de enero de 2012 con la Vicepresidencia de la República, y v) a pesar de lo anterior, el Gobierno siempre se ha negado a dialogar con el SINTRACAPGUA por su afiliación al MSICG y ha preferido mantener contactos con una asociación civil, la Asociación de Trabajadoras del Hogar, a Domicilio y de Maquila (ATRAHDOM) y con el Sindicato de Trabajadoras Domésticas, Similares y a Cuenta Propia, la cual forma parte de la Unión Guatemalteca de Trabajadores, organización plegada al Gobierno. Con base en lo anterior, la organización querellante afirma que los miembros del SINTRACAPGUA son objeto de discriminación antisindical por la afiliación de su organización al MSICG, lo cual contraría los Convenios núms. 87, 98 y 144 de la OIT.
5. 482. Las comunicaciones presentadas por la organización querellante en el marco de este caso contenían adicionalmente alegatos coincidentes con denuncias contenidas en otras quejas sometidas al Comité por la misma organización.

B. Respuesta del Gobierno

1. 483. En una comunicación de 17 de abril de 2015, el Gobierno lamenta, en primer lugar, que la organización querellante esté presentando de forma repetida alegatos idénticos en el marco de distintas quejas. El Gobierno transmite a continuación sus observaciones respecto de los alegatos de injerencia en el funcionamiento del STPIGSS por medio de acciones administrativas y penales impulsadas por el IGSS. A este respecto, el Gobierno manifiesta que: i) en virtud de la Constitución Política de Guatemala, el patrono, al igual que los demás ciudadanos del país, tiene derecho de petición; ii) el recurso de revocatoria presentado por la dirección del IGSS para impugnar ciertas actas del STPIGSS no era por lo tanto ilegal; iii) dicho recurso de revocatoria fue declarado sin lugar por el Ministerio de Trabajo y Previsión Social, en resguardo del derecho de la parte trabajadora; iv) el proceso penal iniciado en contra del Sr. Rodolfo Juárez Ralda y Sra. Layla Lerisa Chanquin Jocol de Pérez por los delitos de falsedad material e ideológica fue sobreseído en favor de los dirigentes sindicales por medio de una decisión del Juzgado Décimo de Primera Instancia Penal, Narcoactividad y Delitos Contra el Ambiente de la ciudad de Guatemala de fecha 25 de abril de 2014, y v) dicha decisión fue confirmada el 6 de junio de 2014 por la Sala Primera de la Corte de Apelaciones del Ramo Penal, Narcoactividad y Delitos Contra el Ambiente.
2. 484. En una comunicación de 23 de abril de 2015, el Gobierno transmite sus observaciones acerca de los alegatos de violación, por parte de la PGN y de los tribunales del país, de los derechos de negociación colectiva del STOPGN. A este respecto, el Gobierno manifiesta que la PGN cuenta efectivamente con dos sindicatos registrados y activos, el STPGN, inscrito en 1995 y con 22 trabajadores afiliados en 2015 y el STOPGN, inscrito en 2006 y con 137 trabajadores afiliados en 2015.
3. 485. El Gobierno indica adicionalmente que la Corte de Constitucionalidad examinó la apelación por parte del STOPGN de la sentencia de la Corte de Apelaciones del Trabajo de 10 de junio de 2011, consecutiva a su vez a la adopción por un Juzgado de Trabajo de un laudo arbitral de fecha 29 de abril de 2011 que, como consecuencia de la solicitud del STPGN de negociar colectivamente, modificó unilateralmente el pacto colectivo firmado por la PGN y el sindicato mayoritario STOPGN. La Corte de Constitucionalidad, por medio de una sentencia de 10 de septiembre de 2014, confirmó la sentencia de la Corte de Apelaciones al considerar que: i) era responsabilidad del sindicato mayoritario hacer presente al Juzgado de Trabajo que examinaba el recurso interpuesto por el STPGN (el sindicato minoritario) de la existencia en el seno de la PGN de un sindicato mayoritario y de la firma por este último de un pacto colectivo; ii) que la organización mayoritaria había tardado dos años y tres meses antes de ponerse en contacto con el Juzgado de Trabajo para informarle de la existencia de dicho pacto, y iii) que la decisión, confirmada por la Corte de Apelaciones, consistiendo en integrar en un único instrumento el proyecto de pacto colectivo presentado por el sindicato minoritario y el pacto firmado por el sindicato mayoritario, no era contrario a los intereses del sindicato mayoritario ya que el criterio de la integración consistió, de acuerdo con el artículo 42 del Código del Trabajo, en seleccionar las cláusulas más favorables a los trabajadores. El Gobierno manifiesta finalmente que la PGN no ha negociado nunca con el sindicato minoritario STPGN y que el pacto colectivo que se encuentra vigente en la PGN es aquel suscrito con el sindicato mayoritario STOPGN y homologado en enero de 2009.
4. 486. En una comunicación de 2 junio de 2016, el Gobierno transmite sus observaciones en relación con los alegatos de falta de inclusión del SINTRACAPGUA en el diálogo social relativo a la posible ratificación del Convenio núm. 189 de la OIT. A este respecto, el Gobierno indica que: i) se invitó a una funcionaria de la OIT para que explicara ante la Comisión Tripartita de Asuntos Internacionales del Trabajo el contenido del nuevo Convenio; ii) se llevaron a cabo dos consultas tripartitas en agosto de 2012 y febrero de 2013, y iii) la consulta de febrero de 2013 dio lugar a la participación de la ATRAHDOM y el Consorcio de Organizaciones Sociales y Sindicales de la Mujer en la Economía y contó con el apoyo de la OIT. El Gobierno manifiesta finalmente que ha cumplido con sus obligaciones en materia de sumisión del nuevo convenio adoptado por la OIT y que el alegato presentado por la organización querellante no está relacionado con el cumplimiento de los convenios de OIT sobre libertad sindical y negociación colectiva ratificados por Guatemala.

C. Conclusiones del Comité

1. 487. El Comité observa que, en el presente caso, la organización querellante denuncia injerencias en los asuntos internos de un sindicato, la violación del derecho de negociación colectiva de un sindicato mayoritario así como la exclusión del diálogo social de una organización sindical de trabajadoras y trabajadores domésticos.
2. 488. En relación con los alegatos presentados por la organización querellante en el marco de este caso y coincidentes con denuncias contenidas en otras quejas sometidas al Comité por la misma organización, el Comité señala que: i) los alegatos relativos al asesinato del Sr. Jesús Ramírez, secretario general del Sindicato de Trabajadores del Instituto de la Defensa Pública Penal (STIDPP) están siendo examinados en el marco del caso núm. 2609; ii) los alegatos relativos a los obstáculos en el ejercicio de la libertad sindical y de la negociación colectiva en el sector de la maquila fueron también examinados en el marco del caso núm. 2609; iii) los alegatos relativos a actos antisindicales cometidos por el Instituto de la Defensa Pública Penal en contra del STIDPP y aquellos relativos a la obstaculización del derecho de negociación colectiva del Sindicato de Trabajadores del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (STIGSS) están siendo examinados por el Comité en el marco del caso núm. 2948, y iv) los alegatos de obstaculización de la inscripción de numerosas organizaciones sindicales están siendo examinados por el Comité en el marco del caso núm. 3042.
3. 489. En cuanto a la denuncia de injerencia de Instituto General de Seguridad Social (IGSS) en los asuntos internos del Sindicato de Trabajadores Profesionales del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (STPIGSS), el Comité toma nota de que la organización querellante afirma que: i) en represalia a la oposición del STPIGSS a la política de privatización de la seguridad social y con miras a desarticular a la organización sindical, el IGSS interpuso en 2011 recursos administrativos y penales en contra de la elección de los directivos de la organización sindical para el período 2011-2012; ii) ningún miembro del STPIGSS impugnó la elección de la directiva del sindicato, la cual se llevó a cabo en el pleno respeto de la ley y de los estatutos de la organización; iii) los recursos se basaron en las declaraciones, obtenidas bajo presión, de dos miembros del STPIGSS que afirmaron haber sido colocados en la lista de los directivos del sindicato sin haber presentado su candidatura, y iv) en su examen del recurso administrativo, el Ministerio de Trabajo y Previsión Social invitó al IGSS a presentar una denuncia penal respecto de ciertos hechos que habrían acompañado el proceso electoral interno del STPIGSS. El Comité toma también nota de que el Gobierno, por su parte, manifiesta que: i) el derecho de petición es un derecho reconocido a todos por la Constitución nacional; ii) el recurso administrativo presentado por el IGSS fue declarado sin lugar por la administración de trabajo en julio de 2011, al comprobarse la legalidad del proceso electoral del sindicato, y iii) los procesos penales interpuestos contra el secretario general y la secretaria de actas del STPIGSS fueron sobreseídos a favor de los dirigentes sindicales por decisiones judiciales de primera y segunda instancia de fechas 25 de abril y 6 de junio de 2014. Al tiempo que observa que las informaciones proporcionadas por el Gobierno indican que las distintas acciones entabladas por el IGSS fueron resueltas a favor de la organización sindical, el Comité lamenta que las jurisdicciones penales hayan tardado casi tres años antes de considerar que la mencionada acción penal no merecía un debate de fondo. A este respecto, el Comité recuerda que el respeto de las garantías procesales no es incompatible con un proceso equitativo rápido y que, por el contrario, un excesivo retraso puede tener un efecto intimidatorio en los dirigentes concernidos, que repercuta en el ejercicio de sus actividades [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, quinta edición (revisada), 2006, párrafo 103]. El Comité confía en que, en el futuro, se tomará debidamente en consideración este principio.
4. 490. En cuanto a la denuncia de la violación del derecho de negociación colectiva del Sindicato de Trabajadores Organizados de la Procuraduría General de la Nación (STOPGN), el Comité observa que se desprende de los alegatos de la organización querellante y de la respuesta del Gobierno que: i) la Procuraduría General de la Nación (PGN) cuenta con dos sindicatos, el Sindicato de Trabajadores Organizados de la Procuraduría General de la Nación (STPGN), creado en 1995 sindicato hoy minoritario, y un sindicato hoy mayoritario, creado en 2006, el STOPGN; ii) anteriormente a la creación del STOPGN y ante la imposibilidad de consensuar directamente con la PGN la conclusión de un pacto colectivo, el STPGN había, en 2004, interpuesto ante los juzgados de trabajo una acción para que se le reconociera la titularidad del derecho de negociación colectiva y para obtener la adopción de un pacto colectivo por medio de un laudo arbitral (apertura de un conflicto económico y social); iii) el STOPGN, sindicato creado ulteriormente pero mayoritario, negoció y firmó con la PGN un pacto colectivo homologado por la administración de trabajo en 2009; iv) el proceso de conflicto económico y social promovido por el STPGN, sindicato creado anteriormente pero minoritario, prosiguió sin embargo su curso; v) al haber tomado conocimiento de la existencia del pacto colectivo firmado por la PGN y el STOPGN, el Juzgado de Trabajo dictó su laudo arbitral el 29 de abril de 2011, integrando en un único instrumento el proyecto de pacto colectivo presentado por el STPGN y el pacto firmado por el STOPGN, y vi) el STOPGN impugnó el laudo arbitral, primero ante la Corte de Apelaciones y después ante la Corte de Constitucionalidad, ambas decisiones, la última en septiembre de 2014, siendo desfavorables al sindicato mayoritario.
5. 491. En relación con estos hechos, el Comité observa por una parte que la organización querellante alega que se violaron los principios de negociación colectiva así como las disposiciones del Código del Trabajo de Guatemala (artículo 51), al reconocer la titularidad de la negociación colectiva a un sindicato minoritario y al permitir que se modificara unilateralmente por medio de un laudo arbitral el contenido del pacto colectivo negociado libremente con el sindicato más representativo. El Comité observa por otra parte que el Gobierno afirma que: i) la Corte de Constitucionalidad consideró que el STOPGN tardó excesivamente en intervenir ante el Juzgado de Trabajo que profirió el laudo arbitral a instancia del sindicato rival para informar de su carácter mayoritario y de la existencia del pacto colectivo de 2009; ii) la Corte de Constitucionalidad consideró también que el laudo arbitral no agraviaba al STOPGN al haber introducido modificaciones más favorables a los trabajadores, de conformidad con las disposiciones del Código del Trabajo; iii) la PGN no llegó a negociar con el sindicato minoritario STPGN, y iv) el pacto firmado con el STOPGN sigue vigente.
6. 492. Respecto del reconocimiento a un sindicato minoritario del derecho de negociar colectivamente, el Comité observa que el artículo 51 del Código del Trabajo de Guatemala reconoce al sindicato con mayor representatividad el derecho de negociar colectivamente, El Comité observa, por lo tanto que, tal como se ha señalado en la sentencia de la Corte de Constitucionalidad adjunta a la respuesta del Gobierno, en el contexto jurídico de Guatemala, la existencia de un sindicato mayoritario firmante de un convenio colectivo vigente constituía un elemento decisivo en la resolución por parte de los tribunales del conflicto económico y social planteado por el sindicato minoritario de la PGN. A este respecto, el Comité lamenta constatar que el Juzgado de Trabajo tardó siete años antes de pronunciarse sobre el conflicto planteado por el sindicato minoritario de la PGN y que no pareció tomarse en cuenta la existencia de un sindicato mayoritario firmante de un pacto colectivo vigente. Al tiempo que toma nota de la indicación del Gobierno de que sigue vigente el pacto firmado con el sindicato mayoritario en el seno de la PGN, el Comité subraya que el fomento de la negociación colectiva requiere la existencia de un marco jurídico claro cuyas reglas sean aplicadas de manera consistente y ágil por las distintas autoridades públicas.
7. 493. Respecto de la integración en un único instrumento, por medio de un laudo arbitral del proyecto de pacto colectivo presentado por el STPGN y del pacto vigente en la PGN firmado por el STOPGN, el Comité entiende que el mencionado laudo arbitral tuvo el efecto de modificar unilateralmente un acuerdo colectivo vigente, libremente negociado, y cuya validez no fue cuestionada en ningún momento ni ante la administración de trabajo ni ante los tribunales. A este respecto, si bien toma nota de la indicación del Gobierno de que las modificaciones introducidas habrían sido favorables a los trabajadores, el Comité recuerda que los órganos del Estado no deberían intervenir para modificar el contenido de los convenios colectivos libremente concertados [véase Recopilación, op. cit., párrafo 1001].
8. 494. En cuanto a la denuncia de la exclusión del SINTRACAPGUA de los procesos de diálogo social relativos a la situación de las trabajadoras domésticas, el Comité toma nota primero de que la organización querellante alega que el Gobierno no reconoce de manera discriminatoria el carácter más representativo del SINTRACAPGUA por estar afiliado al MSICG y que el Gobierno, en el marco de las consultas relativas a la posible ratificación del Convenio núm. 189, ha preferido consultar a asociaciones de carácter civil y a sindicatos de menor representatividad pero afines al Gobierno. El Comité toma nota, por otra parte, de que el Gobierno manifiesta que ha cumplido con sus obligaciones en materia de consulta tripartita relativa a la sumisión del Convenio núm. 189 al haber llevado a cabo discusiones tripartitas incluyendo a varias organizaciones que representan los intereses de las trabajadoras domésticas. El Comité quiere, en primer lugar, resaltar la importancia para el equilibrio de la situación social de un país, de una consulta regular de los medios representativos de los empleadores y de los trabajadores y, por lo que se refiere al mundo sindical, del conjunto de sus integrantes. En el presente caso, al tiempo que constata que el Gobierno no ha explicado los motivos de exclusión del SINTRACAPGUA de los procesos de diálogo social, el Comité observa que la organización querellante no ha sometido ningún elemento objetivo que demuestre la mayor representatividad del SINTRACAPGUA con respecto de las organizaciones consultadas, motivo por el cual el Comité carece de los elementos que le permitan pronunciarse sobre la existencia de la alegada discriminación en contra del SINTRACAPGUA. Al mismo tiempo, destacando los arduos desafíos de organización y de representación que deben enfrentar los sindicatos de trabajadoras y trabajadores domésticos debido a la naturaleza muy peculiar de este sector, el Comité invita al Gobierno a que, en el futuro, involucre de manera amplia en los procesos de diálogo social relativos a la situación de las y los trabajadores domésticos, a los distintos actores representativos del sector.