Rapport définitif - Rapport No. 382, Juin 2017

1. 227. La plainte figure dans une communication du Groupement national des employés du ministère public (ANEF), reçue le 3 décembre 2015.
2. 228. Le gouvernement a transmis ses observations par une communication en date du 10 janvier 2017.
3. 229. Le Chili a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949, et la convention (no 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978.

A. Allégations de l’organisation plaignante

1. 230. Dans sa communication du 3 décembre 2015, l’ANEF, qui regroupe toutes les associations de fonctionnaires du Chili, allègue que le gouvernement a refusé d’engager des négociations avec l’Association nationale chilienne des fonctionnaires du Service de l’état civil et de l’identité (ANERCICH) et qu’il a proféré des menaces et exercé des représailles (au moyen de sanctions et de licenciements) au regard d’une grève légitime, durant laquelle des travailleurs ont été remplacés.
2. 231. L’ANEF indique que, en vertu de l’article 19, paragraphe 16, cinquième alinéa, de la Constitution politique de la République du Chili, il est interdit aux fonctionnaires de l’Etat d’organiser une grève, et que l’Etat n’a nullement manifesté l’intention de modifier cette norme constitutionnelle. L’organisation plaignante signale également que, même si aucune disposition législative n’autorise explicitement à engager des négociations au sein de l’administration publique, des négociations de fait ont quand même été menées au cours de ces vingt dernières années, avec l’examen et l’accord des gouvernements alors en fonction.
3. 232. Selon l’ANEF, compte tenu du refus du gouvernement de négocier avec l’ANERCICH une série d’améliorations des conditions de travail, les fonctionnaires du Service de l’état civil et de l’identité (SRCI) ont déclenché le 29 septembre 2015 une grève, à la suite de laquelle les autorités publiques ont formulé des déclarations dans les médias dans le but d’affaiblir la grève. Plus précisément, l’ANEF allègue que: i) dans une déclaration publique du 22 octobre 2015, le sous-secrétaire du ministère de l’Intérieur avait déclaré que l’Etat était prêt à recourir à la loi sur la sécurité intérieure de l’Etat (loi no 12927) contre les fonctionnaires du SRCI (à ce propos, l’ANEF souligne que cette loi ne devrait être appliquée qu’en cas d’actes de terrorisme ou d’actes susceptibles de semer le chaos à l’échelle nationale); ii) le ministre des Finances et la ministre du Travail et de la Prévoyance sociale avaient signalé aux médias le caractère inconstitutionnel et illégal de la grève (en insistant sur le fait que le service ne pouvait cesser de fonctionner, ce qui, selon l’organisation plaignante, n’a jamais été le cas étant donné qu’un système de rotation a été mis en place afin de fournir aux citoyens les services indispensables); iii) la grève a également été la cible d’attaques de la part de parlementaires de l’opposition au gouvernement, qui ont présenté un recours en protection visant à déclarer la grève illégale, mais celui-ci a été rejeté par la cour d’appel au motif qu’il ne relève pas de son champ de compétence; et iv) la Contraloría General de la República (organe chargé de préserver le principe de légalité et de veiller à ce que les autorités et les fonctionnaires remplissent leurs devoirs) aurait demandé au directeur du SRCI de sanctionner les grévistes, ce qui aurait entraîné plus de 100 procès disciplinaires ainsi que des licenciements.
4. 233. L’organisation plaignante déclare également que le gouvernement a remplacé les travailleurs ayant participé à la grève, et a engagé à leur place des fonctionnaires d’autres administrations et autorités du pays, qui n’ont pourtant pas l’expérience nécessaire, en vue de remplir des fonctions revêtant une grande importance, telles que la célébration de mariages. L’ANEF indique que, au vu de cette situation, l’ANERCICH a présenté un recours en protection le 22 octobre 2015, afin d’empêcher le remplacement des fonctionnaires (cas no 92045-2015). Toutefois, la Cour d’appel de Santiago a rejeté le recours, au motif qu’il ne relève pas de son champ de compétence. L’organisation plaignante souligne que, compte tenu de la pertinence juridique et sociale de ses activités, l’ANERCICH n’a cessé de pourvoir aux rotations durant la grève, afin de répondre aux besoins urgents.

B. Réponse du gouvernement

1. 234. Dans sa communication datée du 10 janvier 2017, le gouvernement indique que, même s’il s’est engagé à institutionnaliser la négociation collective dans le secteur public et à encadrer l’exercice de la grève par les fonctionnaires, il n’a pas pu conclure d’accord avec le Bureau du secteur public, ni compter sur son soutien au regard d’une telle initiative, étant donné que les organisations ont préféré progresser sur d’autres questions inscrites à l’ordre du jour commun défini dans le protocole d’accord de novembre 2014. Le gouvernement souligne qu’il a invité les organisations à assister aux séances de la Commission de travail et de prévoyance sociale du Sénat, afin qu’elles donnent leur avis sur les projets de loi relatifs à la réforme constitutionnelle portant abrogation de l’interdiction des grèves, mais que celles ci ont déclaré qu’une réglementation en matière de grève n’était pas nécessaire.
2. 235. Le gouvernement indique que le SRCI est un service public décentralisé, soumis au contrôle du Président de la République par l’intermédiaire du ministère de la Justice, et dont la tâche principale est d’enregistrer les actes et les faits essentiels de l’état civil des personnes ainsi que de leur identification. Le gouvernement ajoute que le SRCI a diverses fonctions et que plusieurs d’entre elles revêtent une importance fondamentale pour les citoyens. A titre d’exemples, il signale que l’inscription au registre des naissances permet et facilite l’accès des nouveau-nés aux services de santé; l’enregistrement des décès est une procédure indispensable au moyen de laquelle on obtient l’autorisation de sépulture ou de crémation des défunts; la délivrance et le renouvellement des cartes d’identité ou des passeports permettent aux personnes de mener leurs démarches personnelles auprès des administrations publiques et privées et, en l’absence d’un document valide, ces personnes ne sont pas en mesure de prouver leur identité, ce qui peut leur causer des dommages considérables; les lacunes du système d’enregistrement des véhicules motorisés sont préjudiciables à quiconque achète, vend ou commercialise un véhicule, notamment aux personnes qui travaillent avec ou qui les vendent; les retards au regard de l’enregistrement des condamnations pour violences conjugales ou d’autres délits importants peuvent avoir des effets irréparables sur les victimes, tout comme les retards concernant l’actualisation des registres des procédures pénales; autant d’actes qui peuvent avoir des effets graves et irréparables.
3. 236. Le gouvernement indique que, entre le 29 septembre et le 6 novembre 2015, il y a eu une paralysie des activités par les fonctionnaires du SRCI, qui a été très préjudiciable à la poursuite des activités du service et à l’accès aux prestations qu’il fournit. Au vu de cette situation, la direction du service a pris des mesures d’urgence afin de fournir le plus de services indispensables possible, avec l’aide des fonctionnaires n’ayant pas participé à la paralysie des activités, ainsi que des fonctionnaires d’autres départements.
4. 237. Le gouvernement explique que, étant donné que le SRCI est un service de l’administration de l’Etat, il est donc sujet à l’article 3 de la loi organique constitutionnelle fixant les bases générales de l’administration de l’Etat (loi no 18575), au titre duquel «[L’administration de l’Etat] est au service des personnes; son but est de promouvoir le bien commun en répondant aux besoins publics de manière continue et permanente, et en encourageant le développement du pays, dans l’exercice des pouvoirs que lui confèrent la Constitution et la loi». De surcroît, le SRCI est soumis au contrôle du bureau du Contrôleur général de la République, qui a signalé que le gouvernement doit exercer ses pouvoirs et veiller à la modification et à la restructuration du service ou à la répartition de son personnel de la manière la plus appropriée qui soit, afin d’assurer la gestion efficace de l’entité à sa charge, en vue de réaliser le bien commun; en d’autres termes, il s’agit de faire en sorte que le service remplisse ses tâches et son mandat, en vertu de la loi no 18575.
5. 238. Le gouvernement souligne qu’aucune sanction n’a été prononcée ni appliquée à l’encontre du personnel du SRCI qui a participé à la grève et que les rétentions des salaires ne constituent pas une sanction mais qu’elles ont été appliquées conformément à la législation en vigueur, aux principes établis par le bureau du Contrôleur général de la République et aux décisions des tribunaux. Le gouvernement se réfère à l’article 72 du décret no 29 du ministère des Finances ayant force de loi (2004), qui définit le texte consolidé et systématisé de la loi sur le statut administratif (loi no 18834), selon lequel: «[…] Aucune rémunération ne pourra être perçue pour les heures qui n’auront pas été effectivement travaillées, sauf s’il s’agit de jours fériés, de congés ou d’autorisations auxquels sont applicables les rémunérations prévues dans le présent Statut, de la suspension préventive visée à l’article 136, d’un cas fortuit ou de force majeure […]». En outre, le gouvernement fait ressortir que le bureau du Contrôleur général de la République maintient une jurisprudence administrative constante, qui vise à concilier les droits des fonctionnaires à la liberté avec la législation étatique, et qui appuie notamment le caractère légal et légitime de la pratique qui consiste à ne pas rémunérer les fonctionnaires pendant une période de paralysie des activités ou d’absence de travail due à une grève.
6. 239. Le gouvernement indique que l’ANERCICH a présenté un recours en protection devant la Cour d’appel de Santiago pour contester les retenues sur les rémunérations qui ont été appliquées par la direction du service, mais que ce recours a été rejeté le 15 février 2016 par la deuxième chambre de la Cour d’appel, à sa session d’été (cas no 102.011-2015), décision qui a été confirmée par la troisième chambre de la Cour suprême (cas no 16.566-2016), le 17 mai 2016.
7. 240. En ce qui concerne l’éventuel recours à la loi relative à la sécurité intérieure de l’Etat (loi no 12927), le gouvernement signale que, en vertu de l’article 26, les procédures au regard des délits visés par cette loi sont entamées après que le ministère de l’Intérieur et de la Sécurité publique ou les intendants concernés ont adressé une demande ou une plainte, et que, à ce propos, aucune de ces autorités publiques n’a eu recours à la norme citée concernant les faits qui sont l’objet de la plainte dont il est question.
8. 241. S’agissant du recours en protection présenté par trois parlementaires visant à ce que la grève soit déclarée illégale, il ne contrevient pas aux obligations qui incombent à l’Etat du Chili conformément aux conventions nos 87 et 98, dans la mesure où il s’agit plutôt de l’exercice de protection juridictionnelle des droits des citoyens, au moyen d’une procédure qui vise précisément à réconcilier des droits concurrents, tels que le droit de grève dans des circonstances susceptibles d’affecter la fourniture de services essentiels. Le gouvernement indique que le tribunal n’a pas déclaré que la paralysie des activités par les fonctionnaires du SRCI était illégale.
9. 242. Enfin, le gouvernement signale que les négociations qui ont provoqué le mouvement de grève se sont achevées par un accord entre les autorités du SRCI et l’ANERCICH, qui prévoit l’octroi d’une prime selon les rendements et la productivité au personnel permanent et au personnel au bénéfice de contrats à durée déterminée du SRCI. Il a été possible de parvenir à cet accord grâce à l’adoption de la loi no 20934, publiée dans le Journal officiel le 9 juillet 2016.

C. Conclusions du comité

1. 243. Le comité prend note des allégations de l’ANEF, qui regroupe toutes les associations de fonctionnaires du pays, selon lesquelles le gouvernement a refusé d’engager des négociations avec l’ANERCICH et a proféré des menaces et exercé des représailles (au moyen de sanctions et de licenciements) au regard d’une grève légitime, durant laquelle des travailleurs ont été remplacés.
2. 244. Le comité note que, selon l’organisation plaignante, en vertu de l’article 19, paragraphe 16, cinquième alinéa, de la Constitution politique de la République du Chili, il est interdit aux fonctionnaires de l’Etat d’organiser une grève, et l’Etat n’a nullement manifesté l’intention de modifier cette norme constitutionnelle. L’organisation plaignante signale également que, même si aucune disposition législative n’autorise explicitement à engager des négociations au sein de l’administration publique, des négociations de fait ont quand même été menées au cours de ces vingt dernières années, avec l’examen et l’accord des gouvernements alors en fonction. A ce propos, le comité prend note des commentaires du gouvernement, qui indique que, même s’il s’est engagé à institutionnaliser la négociation collective dans le secteur public et à encadrer l’exercice de la grève par les fonctionnaires, il n’a pas pu conclure d’accord avec le Bureau du secteur public, ni compter sur son soutien au regard d’une telle initiative, étant donné que les organisations ont préféré progresser sur d’autres questions inscrites à l’ordre du jour commun défini dans le protocole d’accord de novembre 2014. Le gouvernement souligne qu’il a invité les organisations à assister aux séances de la Commission de travail et de prévoyance sociale du Sénat, afin qu’elles donnent leur avis sur les projets de loi relatifs au projet de réforme constitutionnelle portant abrogation de l’interdiction des grèves, mais que celles-ci ont déclaré qu’une réglementation en matière de grève n’était pas nécessaire.
3. 245. Le comité observe que l’organisation plaignante allègue que: i) compte tenu du refus du gouvernement de négocier une série d’améliorations des conditions de travail (sous prétexte qu’il n’a aucune obligation de négocier), les fonctionnaires du SRCI ont déclenché une grève, le 29 septembre 2015; ii) trois parlementaires de l’opposition au gouvernement ont présenté un recours en protection visant à ce que la grève soit déclarée illégale, mais celui ci a été jugé irrecevable par la cour d’appel au motif qu’il ne relève pas de son champ de compétence; iii) compte tenu de la pertinence juridique et sociale de ses activités, l’ANERCICH n’a cessé de pourvoir aux rotations durant la grève, afin de répondre aux besoins urgents; et iv) en dépit de ce qui précède, le gouvernement a remplacé les travailleurs ayant participé à la grève et a engagé à leur place des fonctionnaires d’autres administrations et autorités du pays, qui n’ont pourtant pas l’expérience nécessaire, en vue de remplir des fonctions revêtant une grande importance, telles que la célébration de mariages, à la suite de quoi l’ANERCICH a présenté un recours en protection, que la Cour d’appel de Santiago a rejeté, au motif qu’il ne relève pas de son champ de compétences.
4. 246. Le comité prend note des indications du gouvernement selon lesquelles: i) le SRCI est un service public décentralisé, dont la tâche principale est d’enregistrer les actes et les faits essentiels de l’état civil des personnes ainsi que de leur identification (à titre d’exemples, le gouvernement cite l’inscription au registre des naissances comme procédure permettant aux nouveau-nés d’accéder aux services de santé, et l’enregistrement des décès, qui est une procédure indispensable au moyen de laquelle on obtient l’autorisation de sépulture ou de crémation des défunts); ii) la grève s’est déroulée du 29 septembre au 6 novembre 2015 et a eu de graves répercussions sur l’accès aux prestations fournies par le service, raison pour laquelle la direction du service a pris des mesures d’urgence afin de fournir le plus de services indispensables possible, en faisant appel aux fonctionnaires n’ayant pas participé à la paralysie des activités ainsi qu’aux fonctionnaires d’autres départements; et iii) le SRCI est un service de l’administration de l’Etat, c’est pourquoi il est sujet à l’article 3 de la loi organique constitutionnelle fixant les bases de l’administration de l’Etat (loi no 18575), selon lequel «[L’administration de l’Etat] est au service des personnes; son but est de promouvoir le bien commun en répondant aux besoins publics de manière continue et permanente, et en encourageant le développement du pays, dans l’exercice des pouvoirs que lui confèrent la Constitution et la loi».
5. 247. Concernant les questions qui ont été à l’origine de la grève, le comité observe que la grève s’est conclue par un accord entre les autorités du SRCI et l’ANERCICH, qui prévoit l’octroi d’une prime selon les rendements et la productivité au personnel permanent et au personnel au bénéfice de contrats à durée déterminée du SRCI; il a été possible de parvenir à cet accord grâce à l’adoption de la loi no 20934, publiée dans le Journal officiel le 9 juillet 2016. Le comité accueille favorablement l’accord conclu entre les autorités du SRCI et l’ANERCICH, tout comme l’adoption de la loi no 20934, qui a marqué la fin du conflit à l’origine de la grève et de la plainte dont il est question.
6. 248. En ce qui concerne l’allégation selon laquelle le sous-secrétaire du ministère de l’Intérieur a formulé des déclarations quant à la possibilité d’invoquer la loi sur la sécurité intérieure de l’Etat (loi no 12927) contre les fonctionnaires du SRCI (à ce propos, l’ANEF a souligné que cette loi ne devrait être appliquée qu’en cas d’actes de terrorisme ou d’actes susceptibles de semer le chaos à l’échelle nationale), le comité prend note des observations du gouvernement selon lesquelles, en vertu de l’article 26 de cette même loi, les procédures au regard des délits prévus dans la loi sont entamées après que le ministère de l’Intérieur et de la Sécurité publique ou les intendants concernés ont adressé une demande ou une plainte, et que, à ce propos, aucune de ces autorités publiques n’a eu recours à la norme citée concernant les faits qui sont l’objet de la plainte dont il est question. Tout en tenant compte des indications fournies par le gouvernement sur l’absence d’ouverture de procédures pénales de la part des autorités publiques, sur la base de la loi no 12927, le comité rappelle que «nul ne devrait être privé de liberté ni faire l’objet de sanctions pénales pour le simple fait d’avoir organisé une grève pacifique ou d’y avoir participé». [Voir Recueil, op. cit., paragr. 672.]
7. 249. Enfin, concernant l’allégation selon laquelle la Contraloría General de la República (organe chargé de préserver le principe de légalité et de veiller à ce que les autorités et les fonctionnaires remplissent leurs devoirs) aurait demandé au directeur du SRCI de sanctionner les grévistes, ce qui aurait entraîné plus de 100 procès disciplinaires ainsi que des licenciements, le comité prend note des indications du gouvernement selon lesquelles: i) aucune sanction n’a été prononcée ni appliquée à l’encontre du personnel du SRCI qui a participé à la grève; ii) les rétentions des salaires ne constituent pas une sanction, mais ont été appliquées conformément à la législation en vigueur, aux principes établis par le bureau du Contrôleur général de la République et aux décisions des tribunaux; et iii) l’ANERCICH a présenté un recours en protection devant la Cour d’appel de Santiago pour contester les retenues sur les rémunérations qui ont été appliquées par la direction du service, mais ce recours a été rejeté le 15 février 2016, par la deuxième chambre de la Cour d’appel, à sa session d’été, décision qui a été confirmée par la troisième chambre de la Cour suprême, le 17 mai 2016. Dans ces conditions, observant au surplus que l’organisation plaignante n’a fourni aucune information au regard du nombre de travailleurs qui auraient été victimes de licenciements ou d’autres formes de sanctions, ni au regard de leur identité, le comité décide de ne pas poursuivre l’examen de ce cas.