Rapport définitif - Rapport No. 383, Octobre 2017

1. 334. En su anterior examen del caso, el Comité presentó, en ausencia de respuesta del Gobierno, un informe provisional al Consejo de Administración [véase 372.º informe, párrafos 308 a 317, aprobado por el Consejo de Administración en su 321.ª reunión (junio de 2014)].
2. 335. Posteriormente a dicho examen, el Movimiento Sindical Indígena y Campesino de Guatemala (MSICG) envió informaciones adicionales por medio de comunicaciones de fechas 16 de junio y de 27 de agosto de 2015.
3. 336. El Gobierno envió sus observaciones por medio de comunicaciones de fechas 28 de agosto de 2015 y 29 de abril de 2016.
4. 337. Guatemala ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) así como el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Examen anterior del caso

1. 338. En su anterior examen del caso en junio de 2014, el Comité formuló las siguientes recomendaciones [véase 372.º informe, párrafo 317]:
   • a) el Comité lamenta profundamente tener que tomar nota de que, pese a varios requerimientos y llamamientos urgentes, el Gobierno no ha proporcionado ninguna información sobre los alegatos;
   • b) al tiempo que recuerda que el derecho al reconocimiento mediante el registro oficial es un aspecto esencial del derecho de sindicación, el Comité urge al Gobierno a que comunique con toda urgencia sus observaciones con respecto de las alegaciones de denegación abusiva del registro de dos organizaciones sindicales, y
   • c) recordando que nadie debería ser objeto de despido o de medidas perjudiciales por la realización de actividades legítimas como la creación de un sindicato, el Comité espera firmemente que, de verificarse la existencia de las decisiones judiciales mencionadas por la organización querellante, el Gobierno se asegure que la administración concernida haya cumplido con la orden de reintegro en sus puestos de trabajo de los trabajadores despedidos en seguimiento a la conformación de un sindicato y que le mantenga informado al respecto.

B. Alegatos adicionales de la organización querellante

1. 339. Por medio de comunicaciones de fechas 16 de junio y 27 de agosto de 2015, la organización querellante remite elementos adicionales en relación con la denegación del registro del Sindicato Pro Dignificación de los Trabajadores de la Superintendencia de Administración Tributaria (SIPROSAT) y con el despido de los miembros fundadores del SIPROSAT y del Sindicato de Trabajadores con Principios y Valores de la Superintendencia de Administración Tributaria (SITRAPVSAT). En relación con la denegación del registro del SIPROSAT, la organización querellante manifiesta que: i) el 17 de agosto de 2012, un grupo de trabajadores había solicitado ante la Dirección General de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Previsión Social (en adelante la Dirección General de Trabajo) la inscripción del SITRAPVSAT; ii) ante la negación de la inscripción del SITRAPVSAT por parte de la Dirección General de Trabajo el 27 de agosto de 2012 y el despido de tres de sus miembros fundadores (el Sr. Waldemar Eduardo Ardón Sandoval, la Sra. Sandra Karem Meléndez Gómez y el Sr. Axel Alberto Orellana González), los trabajadores de la administración tributaria decidieron conformar un nuevo sindicato, el SIPROSAT, dando aviso de ello a la Inspección General del Trabajo el 7 de septiembre de 2012; iii) ante el ambiente de represión antisindical imperante en la administración tributaria y no siendo posible llevar a cabo la asamblea constitutiva durante las horas de trabajo, se dio aviso de la conformación del SIPROSAT pocas horas antes de que se llevara a cabo la asamblea constitutiva, que tuvo lugar al terminar la jornada laboral; iv) si bien la ley no contempla la participación del patrono en la conformación del sindicato, la lista de los miembros fundadores del SIPROSAT, fue trasladada inmediatamente por la Inspección General del Trabajo a la administración tributaria, la cual procedió inmediatamente a despedir a las Sras. Luisa Victoria Ramírez Palencia de Luna, Dulce María José Ramírez García, Sylvia Guadalupe Burbano Arriola, Claudia Catalina García Jurado de Gálvez, Diana Marisol Merlos Rodas y a los Sres. Juan Manuel Yanes Chávez, Juan Carlos Alegría Sáenz, Omar Aleksis Ambrocio López, Edwin Haroldo Mayén Alvarado, Rodrigo Estuardo Letrán Mejía, José Julio Cordero Castillo, Luis Argelio Villatoro Cifuentes, Edwin Alexander Villeda Portillo, Byron Giovanni Esquivel Tercero y Francisco Antonio Cifuentes Alecio (un total de 15 trabajadores).
2. 340. La organización indica a continuación que, después de muchos obstáculos, la Corte de Constitucionalidad ordenó, por medio de sentencias dictadas en 2014 y 2015, el reintegro de 13 trabajadores despedidos en ocasión de la creación del SIPROSAT y del SITRAPVSAT, siendo aquellos las Sras. Dulce María José Ramírez, Claudia Catalina García Jurado de Gálvez, Sylvia Guadalupe Burbano Arriola, Diana Marisol Merlos Rodas, Sandra Karem Meléndez Gómez y los Sres. Luis Argelio Villatoro Cifuentes, José Julio Cordero Castillo, Edwin Haroldo Mayén Alvarado, Edwin Alexander Villeda Portillo, Byron Giovanni Esquivel Tercero, Rodrigo Estuardo Letrán Mejía, Waldemar Eduardo Ardón Sandoval y Axel Alberto Orellana González. En las sentencias dictadas en estos casos, la Corte sostuvo que, para la efectividad de la inamovilidad de los miembros fundadores del sindicato, era irrelevante determinar si el aviso de creación del sindicato a la Inspección General del Trabajo era anterior o no al acto constitutivo del sindicato y si el sindicato había sido finalmente inscrito o no por la administración de trabajo.
3. 341. La organización querellante señala que, en cambio, la solicitud de reintegro de la Sra. Luisa Victoria Ramírez Palencia de Luna, y de los Sres. Juan Manuel Yanes Chávez, Juan Carlos Alegría Sáenz y Omar Aleksis Ambrocio López fue resuelta de manera distinta por la Corte de Constitucionalidad, a pesar de que los hechos fueran absolutamente idénticos a todos los casos respecto de los cuales la Corte de Constitucionalidad sí ordenó el reintegro. La organización querellante añade que: i) en el caso de los Sres. Luisa Victoria Ramírez Palencia de Luna, Juan Manuel Yanes Chávez, Juan Carlos Alegría Sáenz, Omar Aleksis Ambrocio López, la Corte de Constitucionalidad sí tomó en consideración la información falsa presentada por el entonces Ministro de Trabajo y Previsión Social según la cual el aviso de formación del sindicato SIPROSAT de fecha 7 de septiembre de 2012 no obraba en poder de la Inspección General del Trabajo; ii) dicha falsa información había sido desestimada por la Corte en los demás casos, y iii) la existencia de una evidente violación de los principios de tutela efectiva y de igualdad a expensas de los mencionados cuatro trabajadores dio lugar a la presentación de un recurso de ampliación que fue rechazado por la Corte.

C. Respuesta del Gobierno

1. 342. En su comunicación de 28 de agosto de 2015, el Gobierno manifiesta primero que la denegación de la inscripción del SITRAPVSAT y del SIPROSAT no constituyó un acto arbitrario sino que se basó en el respeto de la legislación vigente. Respecto de la solicitud de inscripción del SIPROSAT, el Gobierno señala que la resolución núm. 12-2012 de la Dirección General de Trabajo denegó la inscripción del sindicato por no contar con el número mínimo de afiliados (20) ya que: i) de los 25 trabajadores afiliados, 21 eran también afiliados al sindicato en formación SITRAPVSAT, debiéndose tomar en consideración que, en virtud del artículo 212 del Código del Trabajo, ninguna persona puede pertenecer a dos o más sindicatos simultáneamente; ii) tal como lo indicó la administración tributaria en su oposición a la formación del SIPROSAT, varios afiliados al sindicato eran representantes del patrono (el Sr. Vinicio Madrid Madrid y la Sra. Diana Marisol Merlos Rodas siendo abogados con mandato de representación de la institución y los Sres. David Felipe Reynoso, Edwin Haroldo Mayen Alvarado y Estuardo Letrán Mejía ocupando cargos de jefe o de supervisor), y iii) la Sra. Sandra Karem Meléndez Gómez y el Sr. Waldemar Eduardo Ardón Sandoval ya no trabajaban para la administración tributaria por rescisión de su contrato con fecha anterior a la solicitud de inscripción del sindicato.
2. 343. El Gobierno señala a continuación que el 4 de enero de 2013, el SIPROSAT interpuso un amparo ante la Sala Segunda de la Corte de Apelaciones del Ministerio de Trabajo y Previsión Social en contra del Director General de Trabajo y la Secretaría General del Ministerio de Trabajo y Previsión Social por los siguientes agravios: i) no haber comunicado el aviso de formación del SIPROSAT a los servicios competentes del Ministerio de Trabajo y Previsión Social; ii) haber facilitado información al patrono sobre la identidad de los miembros fundadores del sindicato; iii) haber admitido la intervención del patrono en el trámite de reconocimiento de la personalidad jurídica del sindicato, habiéndose, entre otros elementos, dado trámite a la oposición interpuesta por la administración tributaria a la creación del sindicato, y iv) la injerencia del patrono en la determinación de los trabajadores de la entidad con capacidad de formar parte del sindicato. El Gobierno indica que, tanto en primer como en segundo grado, los tribunales declararon inadmisible el amparo por no haberse agotado primero los procedimientos y recursos administrativos correspondientes.
3. 344. El Gobierno proporciona adicionalmente informaciones sobre la situación de las acciones judiciales de reintegro presentadas por los trabajadores de la administración tributaria despedidos contemporáneamente a la creación del SITRAPVSAT y del SIPROSAT y del cumplimiento de las órdenes judiciales de reintegro correspondientes. El Gobierno indica a este respecto que: i) de los 17 trabajadores despedidos que presentaron una acción judicial, 13 obtuvieron una orden de reintegro mientras que se denegó el reintegro a cuatro trabajadores; ii) de los 13 trabajadores con orden de reinstalación, 12 fueron efectivamente reintegrados (Sras. Dulce María José Ramírez, Claudia Catalina García Jurado de Gálvez, Sylvia Guadalupe Burbano Arriola, Diana Marisol Merlos Rodas y Sres. Luis Argelio Villatoro Cifuentes, José Julio Cordero Castillo, Edwin Haroldo Mayén Alvarado, Edwin Alexander Villeda Portillo, Byron Giovanni Esquivel Tercero, Rodrigo Estuardo Letrán Mejía, Francisco Antonio Cifuentes Alecio y Waldemar Eduardo Ardón Sandoval), quedando todavía pendiente el caso del Sr. Axel Alberto Orellana respecto del cual la administración tributaria presentó un amparo en contra de la decisión judicial de reintegro, y iii) entre las 12 personas efectivamente reintegradas, cuatro presentaron en los meses sucesivos su renuncia al cargo.
4. 345. En su comunicación de 29 de abril de 2016, el Gobierno se refiere específicamente a las decisiones de la Corte de Constitucionalidad que negaron el reintegro a cuatro de los 17 de los trabajadores despedidos en concomitancia con el intento de creación del SITRAPVSAT y del SIPROSAT. El Gobierno se refiere especialmente al alegato de la organización querellante según el cual la totalidad de las sentencias relativas a los fundadores del SIPROSAT hubiera tenido que emitirse en el mismo sentido visto que todos los despidos se realizaron el mismo día y por el mismo motivo. A este respecto, el Gobierno manifiesta que: i) el aviso de formación del SIPROSAT enviado a la Inspección General del Trabajo el 7 de septiembre de 2012 por la mañana, tuvo lugar antes de que finalizara el proceso de inscripción del SITRAPVSAT y antes de que se produjera efectivamente la asamblea de constitución del sindicato, la cual se dio ese mismo día a las 19 horas; ii) entre las 15 y 16 horas de ese día, la administración de trabajo despidió a 15 trabajadores, todos ellos incluidos en los avisos de formación del sindicato; iii) se solicitó judicialmente el reintegro de estos trabajadores, además de otros dos, despedidos en el momento de la conformación del SIPRAVSAT; iv) la Corte de Constitucionalidad ordenó el reintegro de 13 de estos trabajadores, denegando en cambio este derecho a la Sra. Luisa Victoria Ramírez Palencia de Luna y los Sres. Juan Carlos Alegría Sáenz, Omar Aleksis Ambrocio López y Juan Manuel Yanes Chávez, confirmando así las decisiones de segunda instancia tomadas por la Sala Primera de la Corte de Apelaciones de Trabajo y Previsión Social; v) la Corte de Constitucionalidad observó que la Corte de Apelaciones había constatado una serie de irregularidades en la actuación de los trabajadores demandantes, consistente en que, por una parte, se había informado a la Inspección General del Trabajo de la creación del sindicato por la mañana del 7 de septiembre de 2012, mientras que la asamblea constitutiva del mismo se había llevado a cabo por la tarde del mismo día, entre las 19 y 21 horas y, por otra parte, que las solicitudes de reintegro de los Sres. Juan Carlos Alegría Sáenz y Omar Ambrosio, se presentaron a las 20.42 y 20.47 horas, o sea antes de que se hubiera completado el acta de formación del sindicato que da paso a la protección reforzada contra el despido, y vi) con base en estos elementos, la Corte de Constitucionalidad consideró que existía mala fe y frivolidad en el actuar de los postulantes que intentaron hacer creer que, en el momento de su despido, gozaban del derecho de inamovilidad reconocido por el artículo 209 del Código del Trabajo a los trabajadores que están conformando una organización sindical.

D. Conclusiones del Comité

1. 346. El Comité recuerda que los alegatos del presente caso se refieren por una parte a la denegación del registro de dos organizaciones sindicales de la administración tributaria por parte del Ministerio de Trabajo y Previsión Social, y, por otra, a la denuncia de despidos antisindicales en contra de los fundadores de los mencionados sindicatos y el rechazo por parte de la administración tributaria de acatar unas órdenes judiciales de reintegro. El Comité señala que los alegatos de denegación del registro del SITRAPVSAT, que fueron presentados por la organización querellante en varias quejas, ya están siendo examinados por el Comité en el contexto del caso núm. 3042, motivo por el cual el Comité se centrará en el marco del presente caso en los alegatos relativos a la denegación del registro del SIPROSAT y a los alegados despidos antisindicales de los miembros fundadores de ambas organizaciones.
2. 347. Con respecto de la alegada denegación irregular del registro del SIPROSAT, consecutiva, según la organización querellante, a una colusión entre la administración tributaria y la administración de trabajo, el Comité toma nota de que el Gobierno manifiesta que el sindicato no fue registrado por no contar con el número mínimo de trabajadores requerido por la legislación (20), siendo que: i) 21 de los 25 miembros del SIPROSAT ya eran miembros del sindicato en formación SITRAPVSAT, no siendo posible, en virtud de la legislación guatemalteca, ser simultáneamente miembro de dos organizaciones sindicales, y ii) varios miembros fundadores del sindicato ocupaban cargos de confianza en el seno de la administración tributaria, por lo cual no les era posible sindicalizarse. El Gobierno añade que la organización querellante presentó un recurso de amparo alegando supuestas irregularidades y actos ilegales cometidos por la administración tributaria y la administración de trabajo en el examen de la solicitud de inscripción del SIPROSAT, declarándose inadmisible dicho recurso por no haberse agotado primero los recursos administrativos correspondientes.
3. 348. Respecto del hecho de que numerosos trabajadores del SIPROSAT se habían afiliado anteriormente al sindicato en formación SITRAPVSAT (siendo ambas organizaciones sindicales de la misma entidad), el Comité constata que la solicitud de inscripción del SITRAPVSAT, comunicada a la administración de trabajo el 17 de agosto de 2012, fue denegada, por medio de la resolución núm. 008-2012, el 27 de agosto de 2012 y que el aviso de creación de un nuevo sindicato de la administración tributaria (en este caso el SIPROSAT) fue remitido a la administración de trabajo el 7 de septiembre de 2012. En la medida en que la afiliación de miembros del SITRAPVSAT al SIPROSAT fue posterior a la denegación de la inscripción del primero de estos dos sindicatos, el Comité considera que esta afiliación a dos sindicatos en formación de la misma entidad no debería haber obstaculizado la inscripción del SIPROSAT. Respecto a la presencia de trabajadores de confianza entre los miembros fundadores del SIPROSAT, a efecto de prohibirle su derecho de sindicación, el Comité recuerda que el hecho de limitar el personal superior y de dirección a aquellas personas que dispongan de la autoridad para contratar o despedir a los trabajadores, reúne la condición de que esta categoría de personal no debe definirse en términos demasiados amplios [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, quinta edición (revisada), 2006, párrafo 249]. El Comité estima que la organización sindical podría adecuar su solicitud de acuerdo con las consideraciones antes mencionadas y presentarla nuevamente para su inscripción, si así lo desea.
4. 349. Respecto de la solicitud de reintegro de 17 miembros fundadores del SITRAPVSAT (dos) y del SIPROSAT (15), el Comité toma nota de que la organización querellante y el Gobierno coinciden en señalar que 13 trabajadores (dos miembros fundadores del SITRAPVSAT y 11 miembros fundadores del SIPROSAT) obtuvieron una orden judicial de reintegro mientras que otros cuatro miembros fundadores del SIPROSAT (Sra. Luisa Victoria Ramírez Palencia de Luna y Sres. Juan Manuel Yanes Chávez, Juan Carlos Alegría Sáenz y Omar Aleksis Ambrocio López) se vieron denegar dicho derecho. El Comité toma nota adicionalmente de las indicaciones del Gobierno según las cuales 12 de las 13 órdenes de reintegro se cumplieron, quedando pendiente el examen del recurso de amparo presentado por la administración tributaria en contra de la decisión judicial de reintegro del Sr. Axel Alberto Orellana. El Comité toma nota de esta última información y espera que el resultado del recurso de amparo relativo al reintegro del Sr. Axel Alberto Orellana se adopte a la mayor brevedad.
5. 350. En relación con la situación de los cuatro miembros fundadores del SIPROSAT cuya solicitud judicial de reintegro fue denegada por la Corte de Constitucionalidad, el Comité toma nota, en primer lugar, de que la organización querellante alega que: i) los hechos que llevaron al despido de dichos cuatro miembros fundadores fueron absolutamente idénticos a los otros 11 casos de despidos de miembros fundadores del SIPROSAT respecto de los cuales la Corte de Constitucionalidad sí ordenó el reintegro; ii) en dichos 11 casos, la Corte consideró que era irrelevante determinar si el aviso de creación del SIPROSAT a la Inspección General del Trabajo se había producido anteriormente o no, al acto constitutivo del sindicato y si el sindicato había sido finalmente inscrito o no, por la administración de trabajo mientras que la Corte mantuvo una posición contraria respecto de los cuatro trabajadores no reintegrados, por lo cual no se explica ni se justifica la diferencia de criterios adoptados por la Corte. El Comité toma nota, en segundo lugar, que el Gobierno manifiesta que la Corte de Constitucionalidad denegó el reintegro de los cuatro trabajadores confirmando la decisión de la Corte de Apelaciones que había constatado irregularidades consistentes principalmente en que se había informado a la Inspección General del Trabajo del proceso de conformación del sindicato por la mañana del 7 de septiembre de 2012 mientras que la asamblea constitutiva del mismo se había llevado a cabo por la tarde del mismo día, entre las 19 y 21 horas, motivo por el cual los cuatro trabajadores no gozaban en el momento de su despido de la protección contemplada por el Código del Trabajo (y que prevé que, por un período de sesenta días a partir del aviso de creación del sindicato, el empleador debe solicitar autorización judicial para poder despedir a los miembros fundadores del sindicato).
6. 351. De los elementos anteriormente expuestos así como de la lectura de las sentencias de la Corte de Constitucionalidad proporcionadas por la organización querellante y por el Gobierno, el Comité constata que se desprende que: i) el 7 de septiembre de 2012 por la mañana, se avisó a la Inspección General del Trabajo de que se estaba conformando una organización sindical, indicándose la lista nominativa de los miembros fundadores del mismo; ii) entre las 15 y 16 horas de ese mismo día, se procedió al despido de 15 miembros fundadores de la organización en formación; iii) entre las 19 y 21 horas de ese día, los miembros fundadores del SIPROSAT mantuvieron su asamblea constitutiva y, de forma inmediata, los trabajadores despedidos solicitaron judicialmente su reintegro; iv) en 11 sentencias dictadas entre el 15 de julio de 2014 y el 13 de enero de 2015, la Corte de Constitucionalidad confirmó el reintegro de 11 miembros fundadores del SIPROSAT, avalando el razonamiento de los tribunales inferiores según el cual, a partir del momento en el cual se había avisado a la Inspección General del Trabajo del proceso de conformación de un sindicato, el empleador tenía la obligación de solicitar una autorización judicial antes de despedir a sus miembros fundadores, y v) por sentencias de 11 de diciembre de 2014 y de 6 de agosto de 2015, la Corte de Constitucionalidad confirmó la denegación del reintegro de cuatro miembros fundadores del SIPROSAT, avalando el razonamiento de los tribunales inferiores según el cual la presentación del aviso de proceso de conformación de un sindicato a la Inspección General del Trabajo anteriormente a la realización de la asamblea constitutiva del mismo constituía una irregularidad y que el despido de los cuatro trabajadores, ocurrido antes de dicha asamblea, no requería autorización judicial previa.
7. 352. El Comité constata que, de los 15 despidos de miembros fundadores del SIPROSAT 11 trabajadores obtuvieron judicialmente su reintegro mientras que se denegó dicho derecho a otros cuatro trabajadores. El Comité toma nota de que, según la decisión de la Corte de Constitucionalidad relativa a dichos cuatro trabajadores, existió «mala fe y frivolidad en el actuar de los postulantes que intentaron hacer creer que, en el momento de su despido, gozaban del derecho de inamovilidad». El Comité recuerda que ninguna persona debe ser objeto de discriminación en el empleo a causa de su actividad o de su afiliación sindical legítimas, ya sean presentes o pasadas [véase Recopilación, op. cit., párrafo 770]. El Comité estima que, dadas las circunstancias que rodearon los despidos de los cuatro sindicalistas, Sra. Luisa Victoria Ramírez Palencia de Luna y Sres. Juan Carlos Alegría Sáenz, Omar Aleksis Ambrocio López y Juan Manuel Yanes Chávez, el Gobierno pudiera transmitir a la administración tributaria la posibilidad de establecer conversaciones que logren un diálogo constructivo con los líderes del sindicato sobre dichas circunstancias.