Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 386, Juin 2018

1. 353. La queja figura en una comunicación de 21 de octubre de 2016 de la Confederación Unitaria de Trabajadores de Honduras (CUTH).
2. 354. El Gobierno envió sus observaciones por comunicaciones de 3 de mayo de 2017 y 23 de abril de 2018.
3. 355. Honduras ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de la organización querellante

1. 356. En su comunicación de 21 de octubre de 2016, la organización querellante alega que la administración del Instituto Hondureño del Seguro Social (en adelante «el Instituto») ha incumplido diversas cláusulas del XIV contrato colectivo de trabajo vigente suscrito en abril de 2011 con el Sindicato de Trabajadores del Instituto de Seguridad Social (SITRAIHSS) (el cual forma parte de la Federación Unitaria de Trabajadores de Honduras (FUTH), la cual a su vez está afiliada a la organización querellante).
2. 357. La organización querellante indica que, en el año 2014, el Gobierno decidió intervenir al Instituto por razones de interés público, nombrando para ese efecto una comisión interventora que ha estado al frente de la administración del Instituto hasta la fecha. La organización querellante alega que desde el año 2014 la comisión interventora incumple con nueve de las cláusulas del contrato colectivo de trabajo y que pese a que el SITRAIHSS le envió varios oficios solicitándole que cumpliera con la totalidad del contrato colectivo, la comisión interventora le habría respondido que no podía dar cumplimiento a lo solicitado. La organización querellante indica adicionalmente que, entre 2015 y 2016, el SITRAIHSS interpuso cuatro denuncias ante la Secretaría de Trabajo y Seguridad Social en relación a las nueve cláusulas del contrato colectivo cuyo incumplimiento se alega en la presente queja.

Cláusula núm. 73, h)

1. 358. El 11 de noviembre de 2015 el SITRAIHSS presentó denuncia por incumplimiento de la cláusula núm. 73, h) del contrato colectivo, la cual establece que el Instituto otorgará permisos con goce de salario a sus trabajadores en diversos casos tales como conferencias, cursos sindicales, congresos, seminarios y demás eventos similares relacionados con la actividad sindical por el tiempo que duren los mismos, siempre y cuando el número de los que se ausenten no sea tal que perjudique el buen funcionamiento de la institución. La organización querellante indica que el Instituto no ha proporcionado permisos con goce de salario a directivos sindicales o a quienes realizan actividades sindicales, y que en un oficio enviado en septiembre de 2015, la comisión interventora indicó que si bien no existía inconveniente alguno en otorgar las licencias, ello debía de estar sujeto a lo que dispone el Código del Trabajo en el párrafo 5 de su artículo 95, el cual prohíbe al patrono reconocer salarios por las licencias sindicales. En relación a la denuncia interpuesta, la organización querellante indica que, si bien la Secretaría de Trabajo y Seguridad Social resolvió en noviembre de 2016 imponer una sanción al Instituto por atentar contra la libertad sindical, ante los descargos presentados por la comisión interventora, la Secretaría de Trabajo revocó lo anteriormente decidido, dejando sin ningún valor ni efecto la sanción previamente impuesta.

Cláusulas núms. 27 y 29

1. 359. El 19 de abril de 2016 el SITRAIHSS presentó denuncia por incumplimiento de las cláusulas núm. 27 (relativa a los tiempos de alimentación comprendidos en las jornadas de trabajo, así como el derecho a contar con una merienda y desayuno en el caso de los trabajadores que laboren en determinados turnos en las unidades médicas hospitalarias) y núm. 29 del contrato colectivo (según la cual el Instituto se compromete a mantener enfriadores de agua con suficientes botes en los lugares accesibles a las unidades de servicio). Según la organización querellante, ambas cláusulas han sido incumplidas ya que: i) no se les está proporcionando alimentos a los trabajadores, lo cual trae aparejado costos adicionales para los mismos, y ii) no se está proporcionando al personal los enfriadores de agua, con lo cual se pone la salud de los trabajadores en riesgo ya que tienen el derecho a saciar su sed con agua en un estado óptimo (electropura) que no perjudique la salud y dentro del área laboral. La organización querellante indica que mediante oficio de 17 de febrero de 2016, el Instituto les informó que: i) dadas las limitaciones presupuestarias, se decidió proporcionar alimentos con prioridad a los pacientes y no al personal mientras subsistan las condiciones de incapacidad financiera, y ii) el Instituto no tenía capacidad para cubrir el monto solicitado para la compra de agua para los empleados. La organización querellante indica que habiéndose presentado una denuncia al respecto, la Secretaría de Trabajo y Seguridad Social resolvió el 11 de agosto de 2016 imponer una sanción de tipo pecuniario a la comisión interventora, pese a lo cual la situación no ha sido resuelta.

Cláusulas núms. 4 y 45

1. 360. El 11 de julio de 2016 el SITRAIHSS presentó denuncia por incumplimiento de las cláusulas núm. 4 (reuniones mensuales a celebrarse entre el sindicato y la dirección del Instituto así como reuniones extraordinarias si las partes así lo acordaran) y núm. 45 del contrato colectivo (días feriados en los que el personal que trabaje percibirá el triple del salario normal). Según la organización querellante, ambas cláusulas estarían siendo violadas ya que: i) a la actual administración no le preocupan los conflictos laborales que existen en el Instituto y simplemente no le interesa reunirse con el SITRAIHSS, y ii) desde el año 2014 la comisión interventora del Instituto instruye órdenes a la Subgerencia de Recursos Humanos para que informe que por iniciativa exclusiva de la comisión interventora se reprogramaban las actividades de la institución, suprimiendo los feriados ya establecidos en el contrato colectivo. La organización querellante indica que la Secretaría de Trabajo y Seguridad Social tiene el trámite de la denuncia detenido y que hasta la fecha no se ha resuelto.

Cláusulas núms. 33, 36, 39 y 49

1. 361. El 30 de agosto de 2016 el SITRAIHSS presentó denuncia por incumplimientos de las cláusulas núm. 33 (asignación de navidad y año nuevo), cláusula núm. 36 (suma que dona el Instituto en el mes de abril de cada año para la celebración del 1.º de mayo), núm. 39 (suma de dinero que el Instituto concede anualmente para becas que serán otorgadas por el sindicato a hijos de trabajadores para realizar estudios) y núm. 49 del contrato colectivo (se establece en el Instituto como salario mínimo para los trabajadores de nuevo ingreso, el monto estipulado por el Estado, modificable automáticamente por nuevas disposiciones legales). La organización querellante alega que dichas cláusulas han sido incumplidas ya que desde 2014 el Instituto ha cumplido de forma parcial con el pago de algunos de los montos acordados y que, si bien mediante oficio de fecha 2 de octubre de 2015 la comisión interventora informó que a partir del mes de octubre de 2015 cancelaría el salario mínimo acordado en el contrato colectivo, el Instituto estaría desconociendo su obligación de pagar el monto del salario mínimo correspondiente al período comprendido entre enero de 2014 y septiembre de 2015. En relación a la denuncia, la organización querellante indica que la Secretaría de Trabajo y Seguridad Social tiene el trámite detenido y que hasta la fecha no se ha resuelto.

B. Respuesta del Gobierno

1. 362. En su comunicación de 3 de mayo de 2017, el Gobierno indica que el Instituto es un organismo público presupuestario y sin fines de lucro, encargado de brindar seguridad social, salud y protección de riesgos profesionales. El Gobierno manifiesta que: i) la intervención del Instituto en el año 2014 se debió a las deficientes gestiones y administraciones del Instituto que lo condujeron a una situación de crisis profunda, y al colapso financiero, y ii) los objetivos de la comisión interventora son reestructurar la administración y gestión del personal, mejorar la calidad de los servicios, y garantizar el abastecimiento de medicamentos. El Gobierno añade que los actos de corrupción obligaron no sólo a intervenir al Instituto, sino a que el Gobierno suscribiera acuerdos con la Organización de los Estados Americanos en combate a la impunidad, en virtud de los cuales se creó un organismo de colaboración denominado Misión de Apoyo Contra la Corrupción y la Impunidad en Honduras.
2. 363. El Gobierno añade que la crisis institucional derivó en la toma de decisiones de la comisión interventora para el rescate del Instituto, con acciones concretas para mitigar los siguientes riesgos: i) cierre con el perjuicio social de impedir la prestación de los servicios de la previsión y seguridad social; ii) el perjuicio de la pérdida de la fuente de empleo de todos los empleados y funcionarios de la institución ante el colapso económico; iii) suspensión de contratos de trabajos sin goce de salarios u otras medidas extremas como reducción de personal, y iv) cierre de operaciones de contratos celebrados por administraciones anteriores que comprometen recursos importantes de la institución orientados a la previsión y la prestación de servicios.
3. 364. El Gobierno indica que, ante tal situación, la comisión interventora optó por: i) reducir el gasto corriente con el objeto de prestar y mejorar los servicios a los afiliados; ii) rescatar la imagen y confianza de la institución, y iii) modificar el control interno con mecanismos, contando con procesos claros, reformando así a la institución. El Gobierno destaca que las acciones emprendidas por la comisión interventora han tenido como finalidad el rescatar al Instituto y sacarlo de la grave condición administrativa, técnica y financiera en la que se encontraba, tomando como fundamento jurídico lo dispuesto por la Ley General de la Administración Pública, cuyo artículo 100 dispone que:
   • La comisión interventora tiene las facultades que correspondan a los administradores de las mismas, ejerciendo su representación legal. El acto de intervención es causa justificada para que la comisión interventora proceda a la suspensión temporal del personal, la terminación de contratos de trabajo o la revocación de Acuerdos del personal que se consideren innecesarios.
4. 365. El Gobierno incluye en su comunicación informaciones detalladas acerca de la situación financiera en la que se encontraba el Instituto previa a su intervención y describe asimismo cada una de las medidas adoptadas por la comisión interventora para la resolución y liquidación de las principales obligaciones contraídas por el Instituto que representaban riesgos económicos y sociales. El Gobierno destaca adicionalmente que no existe ni ha existido ánimo de incumplimiento sino la responsabilidad de rescatar al Instituto para consolidar, asegurar y garantizar no sólo los derechos y beneficios existentes, sino la capacidad de cumplimiento y sostenibilidad de la seguridad social.
5. 366. El Gobierno manifiesta que la comisión interventora priorizó el cumplimiento de todas las obligaciones prioritarias del Código del Trabajo y del contrato colectivo en más del 90 por ciento de las mismas y destaca que no ha existido incumplimiento del contrato colectivo, sino situaciones y condiciones de imposibilidad de cumplir con algunas obligaciones no prioritarias del contrato colectivo, en razón de la situación de crisis financiera que atraviesa la institución. El Gobierno destaca asimismo que ha cumplido de manera permanente y en beneficio de todos los trabajadores del Instituto con las siguientes cláusulas del contrato colectivo: núm. 32 (bonificación por retiro voluntario), núm. 40 (ayuda para anteojos), núm. 41 (ayuda para gastos funerales), núm. 42 (pago de vacaciones), núm. 43 (vacaciones especiales (profilácticas)), núm. 48 (ajuste por antigüedad (quinquenio)), núm. 54 (recargo por tiempo extraordinario), núm. 56 (seguro de vida colectivo), núm. 67 (transporte para los empleados en jornada nocturna), núm. 73 (permisos renumerados), núm. 74 (permisos de estudio), núm. 76 (cambios de turnos), núm. 77 (bonificación por antigüedad) y núm. 85 (reembolso por gastos médicos).
6. 367. En relación al cumplimiento de la cláusula núm. 73, h) (permisos sindicales) del contrato colectivo, el Gobierno indica que el 30 de noviembre de 2015, la comisión interventora procedió a formular descargos contra el acta de notificación de la Inspectoría General de Trabajo por la que se notificaba al Instituto la imposición de sanciones. El Gobierno destaca asimismo que la comisión interventora en aplicación de la ley autorizó el permiso sin goce de salario a quienes resultaron electos como miembros de la junta directiva y que solicitaron su permiso permanente para dedicarse a la actividad sindical. Según el Gobierno, ello está sustentado en lo que dispone el artículo 95, numeral 5, párrafo final, del Código del Trabajo según el cual: «… son obligaciones de los patronos … conceder licencia al trabajador para … cuando el trabajador desempeñe cargos de dirección sindical, las licencias durarán por el tiempo que permanezca en sus funciones. Se prohíbe al patrono reconocer salarios por esta causa. Dicha licencia será solicitada por la organización sindical respectiva».
7. 368. En cuanto al alegado incumplimiento de la cláusula núm. 45 (días feriados) del contrato colectivo, el Gobierno indica que el Instituto, con el objetivo de procurar la atención en el sistema de salud a los afiliados de manera oportuna, determinó compensar con tiempo los días en los que los empleados realizan actividades inherentes a sus cargos. Indica asimismo que dicha medida se tomó procurando el bienestar y la pronta atención para los afiliados en el área de la salud. Por otra parte, en lo que respecta a la cláusula núm. 49, el Gobierno indica que el Instituto, a partir del mes de octubre de 2015, ha cancelado el salario mínimo aprobado en el contrato colectivo y que el Instituto ha cumplido de manera permanente con los beneficios del Código del Trabajo tales como el decimotercer mes de salario y el decimocuarto mes de salario (cláusulas núms. 50 y 51 del contrato colectivo).
8. 369. En cuanto a las cláusulas 27 y 29 (alimentos y enfriadores de agua para los empleados) del contrato colectivo, el Gobierno indica que la capacidad presupuestaria del Instituto únicamente alcanzaba para brindar alimentos a los pacientes ingresados en las diferentes unidades hospitalarias del país. El Gobierno destaca, sin embargo, que todo lo que corresponde a obligaciones prioritarias y sustanciales, tanto derivadas del Código del Trabajo como del contrato colectivo, se han cancelado de manera mensual y puntual a todos los empleados. El Gobierno destaca que la crisis financiera que atraviesa el Instituto lo ha llevado a tomar medidas de control del gasto, destinando los recursos financieros disponibles para aquéllos que son de orden prioritario. El Gobierno destaca asimismo que el Instituto, a partir de la fecha de la intervención, cancela puntualmente a la organización sindical el aporte mensual deducido a los empleados permanentes por la cuota sindical, la cual corresponde al 1 por ciento. En cuanto a la cláusula núm. 4 (reuniones entre el sindicato y autoridades del Instituto), el Gobierno destaca que la comisión interventora ha mantenido comunicación y dialogo permanente cuando así lo ha requerido la organización sindical y, como prueba de ello, adjuntan los listados de asistencia a las reuniones entre la comisión interventora y el SITRAIHSS.
9. 370. En su comunicación de 23 de abril de 2018, el Gobierno informa que el 22 de diciembre de 2017, la comisión interventora firmó un acuerdo con la Asociación de Médicos del Instituto (AMIHSS) y el Colegio Médico de Honduras (CMH) (organizaciones distintas a la organización querellante) con el cual se puso fin a una huelga que realizaban los médicos del Instituto, en reclamo de un aumento salarial. El Gobierno informa que en dicho acuerdo, la comisión interventora se comprometió a: i) otorgar al personal médico un ajuste salarial equivalente al 11 por ciento a partir de enero de 2018, y ii) otorgar una suma única equivalente a un salario ordinario devengado al mes de diciembre de 2017 a quienes trabajaron en el mes de diciembre de manera ininterrumpida. Los médicos, por su parte, se comprometieron a regresar a sus labores a partir de ese momento. En dicho acuerdo la comisión interventora se comprometió asimismo a revisar, en el segundo trimestre del año 2018, dos cláusulas del convenio colectivo relativas a concursos para el nombramiento de médicos y retiros voluntarios (cláusulas cuyo incumplimiento no alega la organización querellante en la presente queja).

C. Conclusiones del Comité

1. 371. El Comité observa que en el presente caso la organización querellante alega el incumplimiento, a partir del año 2014, de diversas cláusulas del contrato colectivo de trabajo suscrito en 2011 entre el SITRAIHSS y el Instituto (organismo público encargado de brindar seguridad social, salud y protección de riesgos profesionales). El Comité toma nota de que la organización querellante y el Gobierno indican que, en el año 2014, el Gobierno decidió intervenir al Instituto por razones de interés público, para lo cual nombró una comisión interventora, la cual desde entonces ha estado al frente de la administración del Instituto. Según indica el Gobierno: i) la intervención del Instituto se debió a actos de corrupción y deficientes gestiones y administraciones que condujeron al Instituto a una crisis profunda y al colapso financiero, y ii) el principal objetivo de la comisión interventora es reestructurar la administración y gestión del personal, mejorar la calidad de los servicios y garantizar el abastecimiento de medicamentos.
2. 372. El Comité observa que la organización querellante alega específicamente que desde el año 2014 la comisión interventora incumple con nueve cláusulas de un total de 85 cláusulas que tiene el contrato colectivo en cuestión. También observa que, según surge de los documentos anexados por la organización querellante, en 2015 y 2016 el SITRAIHSS envió varios oficios a la comisión interventora solicitándole que cumpliera con la totalidad del contrato colectivo, y que, en respuesta a los mismos, la comisión interventora destacó que, si bien no existía intención alguna de afectar a los empleados, en la situación de crisis financiera en que se encontraba la institución y el proceso de recuperación de la misma, el objetivo primordial era mantener las fuentes de empleo y asegurar gradualmente el cumplimiento de todos los beneficios.
3. 373. El Comité también observa que según indican la organización querellante y el Gobierno, en 2015 y 2016 el SITRAIHSS interpuso cuatro denuncias ante la Secretaría de Trabajo y Seguridad Social alegando el incumplimiento de las nueve cláusulas que son objeto de la presente queja. En relación al estado de dichas denuncias, de las informaciones suministradas por la organización querellante, se desprende que: i) si bien la Secretaría de Trabajo impuso una sanción al Instituto por incumplimiento de la cláusula núm. 73, h) (se habrían otorgado permisos sindicales pero sin goce de salario), ante los descargos presentados por la comisión interventora, la Secretaría de Trabajo revocó su decisión (sobre la base de que el artículo 95, numeral 5, del Código del Trabajo prohíbe al patrono reconocer licencias sindicales con goce de salario) y dejó sin ningún efecto la sanción impuesta, y ii) la Secretaría de Trabajo impuso asimismo una sanción al Instituto en relación al incumplimiento de las cláusulas núms. 27 y 29 (alimentos y enfriadores de agua para los trabajadores), pese a lo cual, según indica la organización querellante, en la práctica la situación no habría sido resuelta. Al respecto, el Comité toma nota de que el Gobierno manifiesta que: i) la situación financiera del Instituto no le permite hacer frente a este tipo de gasto; ii) la capacidad presupuestaria únicamente alcanza para brindar alimentos a los pacientes ingresados en las diferentes unidades hospitalarias del país, y iii) sin perjuicio de lo anterior, la comisión interventora, aún en la situación de crisis financiera que enfrenta, está cumpliendo con las obligaciones prioritarias del Código del Trabajo, así como con más del 90 por ciento del contrato colectivo.
4. 374. Por otra parte, el Comité observa que la Secretaría de Trabajo no se habría pronunciado aún en relación a las denuncias relativas a las cláusulas núms. 4 (reuniones mensuales entre el sindicato y el Instituto), 45 (días feriados), 33 (asignación de navidad y año nuevo), 36 (suma de dinero para la celebración del 1.º de mayo) y 39 (becas de estudio). En cuanto a la cláusula núm. 49 (salario mínimo), el Comité observa que, si bien la organización querellante reconoce que a partir del mes de octubre de 2015 el Instituto canceló el salario mínimo aprobado en el contrato colectivo, se alega que la comisión interventora desconoce su obligación de pagar el monto del salario mínimo correspondiente al período comprendido entre enero de 2014 y septiembre de 2015.
5. 375. A la luz de lo anterior, el Comité observa que: i) en el año 2014 y a raíz de serias dificultades financieras causadas por deficientes gestiones y administraciones, el Gobierno nombró una comisión interventora, la cual determinó que, de manera temporal, no podía dar aplicación a varias cláusulas del contrato colectivo vigente en la institución (cláusulas que al entender de la comisión interventora no eran de carácter prioritario); ii) si bien el Gobierno subraya que la inaplicación de ciertas cláusulas del contrato colectivo es meramente temporal, la situación de inaplicación de las mismas consecutiva a la crisis financiera de la institución remonta al año 2014 y en su respuesta el Gobierno no indica fechas en las que se estime pueda finalizar la presente situación y a partir de las cuales sea factible dar cumplimiento a la totalidad del contrato colectivo; iii) varias de las denuncias por incumplimiento del contrato colectivo presentadas por el SITRAIHSS en 2015 y 2016 siguen pendientes de resolución por parte de la Secretaría de Trabajo; iv) si bien el Gobierno menciona una serie de reuniones mantenidas entre la comisión interventora y el SITRAIHSS desde 2014, así como un acuerdo firmado en diciembre de 2017 con organizaciones de médicos, para poner fin a una huelga, el Gobierno no indica haber entablado negociaciones con el SITRAIHSS relativas al impacto de la situación económica del Instituto sobre la aplicación del contrato colectivo, y v) en virtud del Código del Trabajo, la vigencia del XIV contrato colectivo de la institución, firmado en 2011 por un período de tres años, se prorroga automáticamente por períodos de un año salvo que las partes o una de ellas manifiesten de forma escrita su expresa voluntad de darlo por terminado.
6. 376. Al tiempo que destaca que los acuerdos deben ser de cumplimiento obligatorio para las partes, el Comité recuerda que ha subrayado la importancia de mantener, en situaciones de crisis económica, un diálogo permanente e intensivo con las organizaciones de trabajadores y de empleadores más representativas, y que pueden establecerse mecanismos adecuados para tratar las situaciones económicas excepcionales en el marco del sistema de negociación colectiva del sector público [véase Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical, sexta edición, 2018, párrafos 1334 y 1437]. Véase asimismo el 364.º informe, caso núm. 2821 (Canadá), párrafo 378. Con base en lo anterior, el Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para fomentar el diálogo entre el Instituto y el SITRAIHSS de manera que las partes puedan considerar las modalidades que permitan dar nuevamente aplicación al conjunto del contrato colectivo vigente, así como abordar todos los demás temas que estimen conveniente de conformidad con el principio de negociación colectiva voluntaria. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado al respecto.
7. 377. En relación a la inaplicación de la cláusula núm. 73, h) del contrato colectivo relativa a las licencias sindicales remuneradas, el Comité toma nota de que, según surge de los documentos anexados por la organización querellante y por el Gobierno, la Secretaría de Trabajo basó su decisión de revocar la sanción previamente impuesta en lo que dispone el artículo 95, numeral 5, del Código del Trabajo, en tanto prohíbe al patrono reconocer licencias sindicales con goce de salario. Al respecto, el Comité recuerda que el pago de salarios a los dirigentes sindicales a tiempo completo es una cuestión que deberían resolver las partes y el Gobierno debería permitir la negociación sobre la cuestión de si las actividades sindicales que desempeñen los dirigentes sindicales en régimen de dedicación plena debe considerarse como una actividad que merezca un permiso no retribuido [véase Recopilación, op. cit., párrafo 1296]. El Comité pide por lo tanto al Gobierno que, en consulta con las organizaciones representativas de trabajadores y de empleadores, tome las medidas necesarias para que se revise la legislación de manera que los interlocutores sociales puedan negociar la eventual remuneración de los permisos sindicales. El Comité remite a la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones (CEACR) el seguimiento de este aspecto legislativo del caso.