Rapport définitif - Rapport No. 399, Juin 2022

1. 60. La queja figura en la comunicación de la Confederación Latinoamericana de Trabajadores Estatales (CLATE), la Asociación de Profesionales de la Comisión Nacional de Energía Atómica y la Actividad Nuclear (APCNEAN) y la Asociación Trabajadores del Estado (ATE), recibida el 26 de enero de 2019.
2. 61. El Gobierno envió observaciones por comunicación de 5 de marzo de 2021.
3. 62. La Argentina ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151) y el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Alegatos de las organizaciones querellantes

1. 63. Las organizaciones querellantes alegan que el Gobierno nacional, en el curso del primer proceso de negociación colectiva sectorial previsto en la legislación aplicable, demora y obstaculiza de forma permanente la negociación.
2. 64. Alegan en particular que, de un lado y en cuanto a la negociación colectiva en la Comisión Nacional de Energía Atómica (CNEA): i) en el marco de un reclamo salarial conforme parámetros de la Ley núm. 14.786, la CNEA como empleadora solicitó en audiencia de 21 de octubre de 2005 la apertura de una negociación colectiva para quienes se desempeñan en la empresa; ii) la CNEA se rige por la Ley Nuclear de 1997 que estableció que la relación con sus trabajadores se rige por la Ley de Contrato de Trabajo; iii) posteriormente, el 18 de mayo de 2006 la APCNEAN requirió la apertura de la negociación —lo que en distintos momentos también hicieron otros gremios que actúan en la CNEA (ATE, Unión del Personal Civil de la Nación (UPCN) y la Asociación de Técnicos de la CNEA-ATCNEA)—; iv) el 5 de junio de 2007 se dio apertura a las negociaciones y en una reunión posterior se formaron distintas comisiones técnicas para abordar los diversos ítems que debían integrar el convenio colectivo a signarse; v) durante todo el curso de la interminable negociación los sindicatos solicitan que se discutan aumentos salariales (que invariablemente va fijando el Estado con la sola participación de la UPCN); vi) la representación de la empleadora —integrada por paritarios designados por la CNEA y otros actores estatales— dejó, abruptamente y sin dar explicaciones, de participar en las reuniones técnicas y dejó de proporcionar datos; vii) se formularon pedidos y reclamos al Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social para que intimase a la patronal a que volviese a la mesa de negociación, pero el Ministerio desoyó todos los pedidos, en complicidad con la empleadora; viii) el directorio de la CNEA el 13 de enero de 2010 expresó que no podía continuar concurriendo a las reuniones por falta de instrucciones gubernamentales; ix) ante la prolongada demora, la ATE promovió una acción de amparo ante la justicia, que dictó una sentencia el 27 de septiembre de 2012, que es confirmada por la Cámara de Apelaciones; x) sin embargo el Ministerio de Trabajo demora la aplicación de la decisión de justicia, por lo que recién se reanuda la negociación el 15 de diciembre de 2016; xi) en ese largo lapso hubo cambio de gestión gubernamental, habiendo quedado suspendido el «plan nuclear» que implicaba la construcción de dos nuevas centrales atómicas, así como la aparición de un nuevo actor estatal —la Secretaría de Modernización— cuyo rol consiste en trabar todavía más el proceso de negociación, y xii) como resultado el proceso continúa prácticamente en su fase inicial, habiéndose realizado la última reunión de la comisión negociadora el 11 de septiembre de 2018 y habiéndose fijado la siguiente para el 27 de noviembre de 2018.
3. 65. De otro lado, los querellantes denuncian también demoras y obstáculos en la negociación colectiva en la Autoridad Regulatoria Nuclear (ARN), alegando al respecto que: i) el 26 de junio de 2007 la APCNEAN requirió la apertura de la negociación colectiva sectorial correspondiente; ii) la ARN —así como posteriormente los otros gremios (ATE y UPCN)— manifestaron su conformidad; iii) sin embargo, no se recepciona el pedido y el 28 de marzo de 2008 la APCNEAN solicita se intime a las partes; iv) finalmente el 13 de noviembre de 2011 se efectiviza la audiencia, previa acción de amparo interpuesta por la APCNEAN ante la justicia y que culminó con una orden intimatoria, y v) posteriormente las audiencias se sucedieron sin resultados tangibles, y siempre enfrentando dilaciones de distinta naturaleza por parte de la empleadora, con la complicidad del Ministerio.
4. 66. Los querellantes consideran que la actitud dilatoria del Estado nacional en las negociaciones antes descritas vulnera la libertad sindical y el derecho a la negociación colectiva y han producido un daño irreversible en materia salarial, condiciones de trabajo y de vida. Consideran que no existe ánimo de negociación ni se garantiza la posibilidad de negociar libremente.
5. 67. En primer lugar, las organizaciones querellantes afirman que las acciones denunciadas implican la cancelación de la negociación colectiva sectorial y la imposibilidad de negociar condiciones de trabajo y salario. Recuerdan al respecto que: i) conforme a la Ley núm. 24.185, que regula el procedimiento para la negociación colectiva en el ámbito de la administración pública nacional, se puede negociar un convenio colectivo marco y/o general, y en un nivel inferior, convenios colectivos sectoriales por organismos o escalafones, siempre en el marco del convenio general; ii) la administración pública nacional de la República Argentina cuenta con convenio colectivo de trabajo general homologado y diversos convenios colectivos sectoriales —algunos vigentes y homologados y otros que se encuentran en proceso de negociación—; iii) en los casos de la CNEA y la ARN antes descritos las dilaciones implican que este «trámite» de negociación ya lleva (a fecha de presentación de la queja) 13 y 11 años respectivamente —lo que evidencia una decisión política del Estado de negarse a negociar con las entidades sindicales las condiciones de trabajo de este colectivo profesional—; iv) en el marco de la negociación colectiva vigente, al no existir aún estos convenios colectivos sectoriales en la CNEA y la ARN, se aplican aumentos salariales que se acuerdan a nivel general, en cuya negociación solo participan la ATE y la UPCN, y v) siendo esta última la entidad sindical mayoritaria, negocia solo la pauta salarial —siempre muy lejos de las necesidades de los trabajadores— de modo que la negociación colectiva en los sectores se ve impedida a través de la comisión negociadora general, que carece de verdadero debate.
6. 68. En segundo lugar, las organizaciones querellantes consideran que las acciones descritas constituyen un avasallamiento al deber de negociar de buena fe. Afirman que, luego de más de diez años de «negociación», todos los parámetros de buena fe en la materia fueron dejados de lado por la administración pública nacional como Estado empleador, al negarse de forma indirecta a concretar esos convenios colectivos sectoriales.
7. 69. En tercer lugar, los querellantes alegan que el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación, en lugar de actuar como órgano imparcial o independiente, acompañó con complicidad las irregulares acciones de los empleadores públicos. Afirman que, luego de más de diez años sin resultado, que el Ministerio ha ajustado su accionar al pedido del Gobierno nacional de impedir que se celebren convenios colectivos sectoriales en estos dos organismos —siendo prueba de ello el hecho de que nunca intimó al empleador público a negociar de buena fe, o designó audiencias en tiempo oportuno, o solicitó que concurrieran a las negociaciones miembros paritarios con capacidad de decisión— entre otras medidas que podría haber llevado adelante.

B. Respuesta del Gobierno

1. 70. En su comunicación de 5 de marzo de 2021 el Gobierno transmite sus observaciones sobre el caso e informa, en primer lugar, acerca del trámite de los expedientes a través de los cuales tramitan las negociaciones colectivas objeto de queja. El Gobierno afirma que: i) no existió una conducta de las autoridades que impidiera u obstruyera la negociación colectiva en los ámbitos sectoriales señalados y que las partes han desarrollado negociaciones a lo largo del tiempo, sin haber arribado a un acuerdo que permita celebrar un convenio colectivo, y ii) tampoco hubo conducta obstructiva en materia salarial, siendo los sujetos colectivos legitimados conforme la normativa vigente que, a través de las negociaciones desarrolladas en el marco de la comisión negociadora para el convenio colectivo de trabajo general, han periódicamente definido los aumentos salariales aplicables a los trabajadores de la administración pública nacional.
2. 71. En cuanto a la negociación colectiva en la CNEA, el Gobierno indica que: i) se convocó a las partes para la reunión preparatoria para la constitución de la comisión paritaria sectorial de la CNEA y estas acordaron conformar tres comisiones de trabajo y su cronograma de reuniones y el Ministerio de Trabajo solicitó a las partes mantener informada a la autoridad de aplicación sobre la evolución de las negociaciones en las comisiones conformadas, a fin de convocar nueva audiencia cuando fuere necesario; ii) en los años 2008 y 2009 se celebraron audiencias en el marco de la comisión a los fines de instrumentar los incrementos salariales acordados en el marco del convenio colectivo de trabajo general; iii) durante el año 2009 la ATCNEA solicitó la apertura de la comisión para discutir un convenio colectivo sectorial; iv) la subsecretaria de presupuesto informó que la solicitud formulada por ATCNEA «será analizada en la oportunidad que los representantes del Estado empleador, en orden a lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley núm. 24.185, se reúnan para determinar la agenda de apertura de la negociación colectiva a nivel general y sectorial»; v) al respecto la CNEA ha manifestado que no se negó a participar en las subcomisiones técnicas como pretende imputar la representación gremial, y consideró imprescindible la continuidad del tratamiento del convenio colectivo sectorial en el menor plazo posible; vi) en el año 2010 tomó intervención la Oficina Nacional de Empleo Público, manifestando que el pedido no cumplía con los requisitos exigidos; vii) se celebró audiencia en el marco de la CNEA en fecha 9 de junio de 2010, a los fines de instrumentar los incrementos salariales acordados en el marco del convenio colectivo de trabajo general; viii) asimismo la APCNEAN solicitó que se intimase al Estado a reanudar las negociaciones para arribar a un convenio colectivo para los trabajadores de la CNEA, de la cual se corrió traslado al resto de las representaciones; ix) contestaron la ATCNEA y la ATE, reiterando los pedidos oportunamente realizados y sus pedidos de convocatoria; x) igualmente obraron nuevas presentaciones de la CNEA, manifestando que se estaban tomando los recaudos pertinentes para reanudar las negociaciones; xi) en junio de 2011 se celebra audiencia en el marco de la CNEA, a los fines de instrumentar los incrementos salariales acordados en el marco del convenio colectivo de trabajo general; xii) por sentencia interlocutoria núm. 1320 de 27 de septiembre de 2012 dictada por el Juzgado Nacional de Primera Instancia del Trabajo núm. 68, confirmada por la sentencia interlocutoria núm. 63.760 de fecha 14 de mayo de 2013, de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo, se ordenó que se emitiera acto administrativo conformando la comisión negociadora sectorial para el personal de la CNEA, a los fines de celebrar un convenio colectivo de trabajo de nivel sectorial para el personal de la CNEA; xiii) en consecuencia el 6 de junio de 2013 la autoridad de aplicación (Ministerio de Trabajo) procedió a solicitar a las partes ratificasen y/o modificasen las nominaciones para integrar la comisión negociadora sectorial; xiv) notificadas las partes, estas realizaron sus respectivas designaciones de los miembros paritarios para la conformación de la comisión negociadora sectorial; xv) siendo que no todas las presentaciones cumplían con los requisitos exigidos, la autoridad de aplicación reiteró a las partes que nominaran a sus miembros paritarios; xvi) en julio de 2016 la autoridad de aplicación hizo saber a las partes que, con motivo de la asunción de la nueva gestión gubernamental nacional, y habiéndose reestructurado el ámbito de la administración pública nacional, resultaba necesario que las partes ratificaran y/o modificaran las nominaciones de los miembros que conformarían la comisión negociadora; xvii) una vez que las partes cumplieron con lo requerido, el 6 de noviembre de 2016 se declaró constituida la comisión negociadora y la autoridad de aplicación la convocó a una audiencia, que fue celebrada el día 15 de diciembre de 2016, y en la cual las partes acordaron conformar tres comisiones y que las reuniones de dichas comisiones tuvieran lugar en la sede de la CNEA; xviii) con posterioridad, las negociaciones entre las partes continuaron desarrollándose de manera ininterrumpida, celebrándose 16 audiencias en el ámbito del Ministerio de Trabajo, durante el periodo diciembre de 2016 a marzo de 2020; xix) asimismo, las partes mantuvieron reuniones privadas en el marco de las comisiones técnicas mencionadas y en dichas comisiones fueron intercambiadas propuestas, xx) a la fecha de la respuesta del Gobierno las partes no habían arribado a un acuerdo integral sobre un texto definitivo de convenio colectivo pero la actividad de la comisión negociadora sectorial continuaba desarrollándose, con el objetivo de celebrar un convenio colectivo de trabajo sectorial; xxi) la última reunión en sede del Ministerio de Trabajo tuvo lugar el 5 de diciembre de 2019, en la cual las partes acordaron reunirse en dos comisiones técnicas el 13 de marzo de 2020, y xxii) se convocó a las partes a una nueva fecha de audiencia en sede del Ministerio de Trabajo para el 26 de marzo de 2020, la cual finalmente no pudo ser celebrada, por haberse decretado el aislamiento social, preventivo y obligatorio en el contexto de la pandemia de COVID.
3. 72. En cuanto a la negociación colectiva en la ARN: i) se iniciaron las actuaciones a raíz de la solicitud de la APCNEAN de discutir un convenio colectivo sectorial —solicitud que se trasladó primeramente a la ARN—, a fin de que fijase posición; ii) dicho organismo contestó que estaba de acuerdo en abrir la instancia paritaria para la discusión de un convenio colectivo; iii) posteriormente, se dio intervención al resto del Estado empleador, y a los sindicatos UPCN y ATE; iv) por su parte, la Secretaría de la Gestión Pública contestó indicando que correspondía que la petición se tramitase conforme las previsiones del convenio colectivo de trabajo general núm. 214/06 y por la Ley núm. 24.185; v) el 10 de octubre de 2019, la ARN manifiesta que el organismo competente para dirimir dicha cuestión es la Oficina Nacional de Empleo Público; vi) subsiguientemente la APCNEAN promovió acción de amparo por mora; vii) el 15 de septiembre de 2011 se convocó a audiencia preparatoria para la apertura de la comisión negociadora sectorial del personal de la ARN para el día 23 de septiembre de 2011; viii) a la misma no compareció la ATE, y se puso en conocimiento a las partes de la solicitud formulada por la APCNEAN y se fijaron nuevas audiencias; ix) el 1.º de noviembre de 2011 el presidente de la comisión negociadora del sector público, mediante providencia que se notificó a las partes, solicitó a las representaciones del sector gremial, que unificasen la postura de su representación y propusieran el temario a ser tratado en el marco de la comisión negociadora sectorial, para dar traslado al Estado empleador, haciendo saber que hasta tanto se presentase la documentación requerida y se contestase el traslado, se procedía a suspender el plazo previsto en el artículo 7 de la Ley núm. 24.185; x) las partes guardaron silencio y se reiteró la notificación; xi) posteriormente se convocó a una nueva audiencia para instrumentar la constitución de la comisión negociadora sectorial para el personal de la ARN, haciendo saber a las partes, en dicha citación, que en la audiencia convocada deberían consensuar la temática a ser tratada por dicha comisión, y designar hasta tres miembros paritarios titulares, y dos suplentes para integrarla, más los asesores correspondientes; xii) la representación gremial, en conjunto, denunció el temario requerido y en fecha 17 de octubre de 2012 se dictó la Disposición DALSP 1, declarando constituida la comisión negociadora sectorial para el personal de la ARN; xiii) conformada la comisión negociadora, el día 29 de octubre de 2012, se procedió a convocar a una primera audiencia, la que a pedido de las partes fue trasladada al día 31 de octubre; xiv) en la audiencia las partes realizaron propuestas sobre la metodología de la negociación colectiva a llevar adelante, acordando la conformación de tres comisiones técnicas, y fijándose fechas para reuniones adicionales (cuatro audiencias a desarrollarse en los meses de noviembre y diciembre de 2012); xv) realizadas dichas audiencias las partes efectuaron propuestas, acompañaron informes y debatieron sobre los temas en cuestión, manifestando sus acuerdos y desacuerdos; xvi) en los meses subsiguientes, las partes no mantuvieron reuniones en el ámbito de la autoridad de aplicación y, entre agosto de 2013 y agosto de 2014 se celebraron 11 audiencias, en las que las partes continuaron las negociaciones; xvii) la autoridad de aplicación exhortó a las partes a mantener el diálogo y las negociaciones en marcha con la mejor predisposición para negociar en la búsqueda de un acuerdo definitivo; xviii) ninguna de las partes compareció a la audiencia convocada para el 24 de septiembre de 2014, fijándose nueva audiencia para el mes de diciembre de 2014; xix) a partir del mes de febrero de 2015 y hasta el mes de diciembre del mismo año se llevaron a cabo entre una y dos audiencias mensuales para continuar con las negociaciones. En todas ellas el empleador público realizó propuestas (que el Gobierno acompaña a su respuesta a la queja) y presentó un texto ordenado consistente en la propuesta de convención colectiva de trabajo sectorial; xx) la ATE y la APCNEAN presentaron sus respectivas propuestas en respuesta a lo presentado por el empleador público y este último presentó un documento con adecuaciones e incorporaciones al texto integral ya presentado, en atención a los comentarios y observaciones efectuadas por algunos de los gremios. El empleador público también incorporó una propuesta con aspectos relacionados con el «régimen de capacitación y desarrollo», y «modalidades operativas», la que puso a consideración de las entidades gremiales; xxi) posteriormente, a través del dictamen de abril 2016, la autoridad de aplicación hizo saber a las partes que, con motivo de la asunción de la nueva gestión gubernamental nacional, y siendo que se había reestructurado el ámbito de la administración pública nacional (mediante Decreto núm. 13 de fecha 10 de diciembre de 2015), resultaba necesario que las partes ratificaran y/o modificaran las nominaciones de los miembros que conformarían la comisión negociadora sectorial para el personal de la ARN. Una vez que las partes cumplieron con lo requerido, mediante acto administrativo núm. DI-2016-17-E-APNDALSP#MT, la autoridad de aplicación declaró constituida la comisión negociadora; xxii) con posterioridad, las negociaciones entre las partes continuaron desarrollándose de manera ininterrumpida, celebrándose 42 audiencias en el ámbito del Ministerio de Trabajo. Asimismo, las partes mantuvieron reuniones privadas en el marco de las comisiones técnicas mencionadas, que se desarrollaron en sede de la ARN; xxiii) conforme fuera informado por las partes, en el desarrollo de dichas comisiones, fueron intercambiadas propuestas, acompañaron informes y debatieron sobre los temas en cuestión; xxiv) a fecha de la respuesta del Gobierno las partes no habían llegado a un acuerdo integral sobre un texto definitivo de convenio colectivo; pero xxv) no obstante ello, la actividad de la comisión negociadora sectorial continúa desarrollándose, con el objetivo de celebrar un convenio colectivo de trabajo sectorial para su personal, y xxvi) en la última audiencia desarrollada en sede del Ministerio de Trabajo, las partes acordaron reunirse el día 7 de agosto de 2019 en dos comisiones técnicas en la sede de la ARN y se designó nueva audiencia en sede del Ministerio de Trabajo para el día 4 de septiembre de 2019, a la cual las partes no comparecieron.
4. 73. Por otra parte, el Gobierno remite las siguientes informaciones relativas a las particularidades de la negociación salarial en la administración pública nacional: i) a partir de 2012 las partes signatarias del convenio colectivo de trabajo general para la administración pública nacional decidieron, en ejercicio de su autonomía colectiva, modificar la modalidad de negociación salarial para el sector público, unificando la discusión salarial para el sector público, dentro del ámbito de la comisión negociadora para el convenio colectivo de trabajo general; ii) a partir de este acuerdo, las partes pasaron a concentrar toda la negociación salarial en la comisión paritaria general, resolviendo allí la fijación de los aumentos salariales aplicables tanto a los trabajadores comprendidos dentro del ámbito del convenio colectivo de trabajo general, como a los trabajadores regidos por los convenios colectivos sectoriales; iii) por esa razón, en cada oportunidad en que las partes arriban a un acuerdo salarial, suscriben distintos anexos con las escalas que regirán para cada sector, con lo que la pauta salarial aplicable a los trabajadores que se desempeñan en los distintos sectores de la administración pública nacional es definida a través de la negociación colectiva que se desarrolla en la comisión negociadora general (en vez de realizarse a través de comisiones negociadoras sectoriales); iv) en virtud de la legislación aplicable (Ley núm. 24.185, y su Decreto reglamentario núm. 447/93), mediante el convenio colectivo de trabajo sectorial, las partes podrán negociar: las materias no tratadas a nivel general; las materias expresamente remitidas por el nivel general; y las materias ya tratadas en el nivel general para adecuarlas a la organización del trabajo en el sector. En este sentido, un convenio colectivo de trabajo sectorial prevalecerá sobre cualquier otro siempre que sea globalmente más favorable para los trabajadores.

C. Conclusiones del Comité

1. 74. En la presente queja se alega demora y obstaculización permanente de la negociación colectiva sectorial en dos entes que forman parte de la administración pública nacional. Los querellantes consideran que las acciones denunciadas implican la cancelación de la negociación colectiva sectorial y la imposibilidad de negociar condiciones de trabajo y salario, así como la vulneración del deber de negociar de buena fe, y la ausencia de imparcialidad y complicidad con el empleador público del Ministerio de Trabajo en el proceso de negociación. El Gobierno responde afirmando que: i) no existió una conducta de las autoridades que impidiera u obstruyera la negociación colectiva en los ámbitos sectoriales señalados y que las partes han desarrollado negociaciones a lo largo del tiempo, sin haber arribado a un acuerdo que permita celebrar un convenio colectivo, y que ii) tampoco hubo conducta obstructiva en materia salarial, siendo los sujetos colectivos legitimados conforme la normativa vigente que, a través de las negociaciones desarrolladas en el marco de la comisión negociadora para el convenio colectivo de trabajo general, han periódicamente definido los aumentos salariales aplicables a los trabajadores de la administración pública nacional.
2. 75. Al tiempo que observa, del relato factual del Gobierno, que durante las fases posteriores de los procedimientos objeto de la queja las negociaciones habrían procedido con mayor agilidad; el Comité no puede dejar de constatar la larga duración de estos procedimientos de negociación colectiva sectorial (13 y 15 años, a fecha de la respuesta del Gobierno). El Comité observa asimismo que, si bien el Gobierno en su respuesta alude a ciertas acciones de las partes que podrían explicar en parte algunas de las demoras en el procedimiento (por ejemplo el no cumplimiento de ciertos requisitos), no se brindan explicaciones a importantes alegatos de demora que formulan los querellantes —por ejemplo la mora que llevó a la APCNEAN a promover acción de amparo por mora ante la administración de justicia, procedimiento que culminó con una orden intimatoria para proseguir con las negociaciones luego de años de paralización—.
3. 76. Al respecto el Comité recuerda que es importante que tanto los empleadores como los sindicatos participen en las negociaciones de buena fe y que hagan todo lo posible por llegar a un acuerdo, que la celebración de negociaciones verdaderas y constructivas es necesaria para establecer y mantener una relación de confianza entre las partes; y que el principio de que tanto los empleadores como los sindicatos deben negociar de buena fe, realizando esfuerzos para llegar a un acuerdo, supone evitar todo retraso injustificado en el desarrollo de las negociaciones [véase Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical, sexta edición, 2018, párrafos 1328 y 1330].
4. 77. El Comité espera que, a la luz de las conclusiones que anteceden, se tomen las medidas adicionales que sean necesarias para continuar promoviendo la negociación colectiva en las dos entidades públicas objeto de la queja.

Recomendaciones del Comité

1. 78. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las siguientes recomendaciones:
   • a) el Comité espera que se tomen las medidas adicionales que sean necesarias para continuar promoviendo la negociación colectiva en las dos entidades públicas objeto de la queja, y
   • b) el Comité considera que este caso no requiere un examen más detenido y queda cerrado.