Rapport définitif - Rapport No. 401, Mars 2023

1. 98. La queja figura en comunicaciones de la Asociación Civil, Social, Cultural y Deportiva Tupac Amaru, la Asociación de Trabajadores del Estado y la Central de Trabajadores de la Argentina de los Trabajadores (CTA-T) de fechas 11 de abril, 16 de agosto y 10 de noviembre de 2016.
2. 99. El Gobierno envió sus observaciones en comunicaciones de fechas 8 de marzo y 23 de octubre de 2017, así como de 22 de marzo de 2018.
3. 100. La Argentina ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de las organizaciones querellantes

1. 101. En sus comunicaciones de fechas 11 de abril, 16 de agosto y 10 de noviembre de 2016, las organizaciones querellantes alegan que, en el marco de una huelga y conflicto colectivo llevado a cabo en la Provincia de Jujuy en diciembre del año 2015, se menoscabaron derechos constitucionales de los trabajadores cooperativistas y se ordenó la privación ilegítima de la libertad de la Sra. Milagro Sala, máxima referente de la Asociación Civil, Social, Cultural y Deportiva Tupac Amaru, asociación civil adherida a la CTA-T.
2. 102. Según se indica en la documentación anexada a la queja, la Tupac Amaru es una agrupación política de bases populares e indígenas fundada a fines de la década de los noventa en la provincia de Jujuy y apunta a la revitalización de los sectores más postergados de la provincia a través de la gestión de programas de vivienda, salud, empleo y educación por medio de cooperativas locales organizadas por los vecinos. En la documentación se indica asimismo que la Sra. Sala es una luchadora social indigenista, con un fuerte compromiso con los derechos humanos, pueblos originarios, los postergados y excluidos y que ha contribuido a reconstituir la sociedad civil de la provincia generando trabajo digno y brindando servicios educativos y de salud gratuita y de calidad, creando así un nuevo tejido social.
3. 103. Las organizaciones querellantes indican que, tras asumir el cargo de Gobernador de la provincia, el 10 de diciembre de 2015, el Sr. Gerardo Morales suspendió los pagos realizados a las cooperativas incumpliendo los convenios y compromisos de obras públicas firmados por el estado provincial y que ante esa situación los cooperativistas decidieron realizar un acampe pacífico a partir del 14 de diciembre en la plaza Belgrano buscando un ámbito de negociación con el poder ejecutivo provincial. Las organizaciones querellantes manifiestan que la organización Tupac Amaru envió tres notas solicitando audiencia con el Gobernador pero que no recibió respuesta alguna. Afirman asimismo que, si bien el Gobernador guardó silencio formal, comunicó vía los medios de comunicación que no se reuniría con la organización y se limitó a agredir y a estigmatizar a la Sra. Sala, acusándola infundadamente de delitos inexistentes.
4. 104. Las organizaciones querellantes señalan que el 13 de enero de 2016 el poder ejecutivo provincial emitió el Decreto núm. 403/G-2016, mediante el cual se llevó adelante una supuesta regularización de las cooperativas llamada «Plan de Regularización y Transparencia de Cooperativas y Beneficios Sociales», disponiendo un reempadronamiento y una coacción a las personas y organizaciones sociales. Las organizaciones querellantes citan distintos artículos del Decreto según los cuales, además de establecerse un plan de regularización de cooperativas y beneficios sociales y un reempadronamiento, se instruyó a la Fiscalía a iniciar el proceso de retiro de personería jurídica de las asociaciones civiles por delitos cometidos en el acampe de la plaza y dispuso que las personas y organizaciones que siguieran participando en el acampe serían excluidas de los planes, beneficios o programas de viviendas. Las organizaciones querellantes alegan que, en virtud de lo dispuesto en dicho decreto, la Sra. Sala fue privada de su libertad el 16 de enero de 2016 con la supuesta imputación de «instigación a cometer delitos y al tumulto» en el marco de lo que fue un conflicto colectivo de trabajo con las cooperativas de la organización que representaba y un acampe pacífico llevado a cabo en la plaza. Las organizaciones querellantes indican que la Sra. Sala estuvo detenida en la comisaría hasta el 21 de enero y que luego fue trasladada al penal de mujeres.
5. 105. Las organizaciones querellantes consideran que el Decreto antes mencionado es inconstitucional ya que viola la defensa de las cooperativas y deja de manifiesto la extorsión del poder ejecutivo a las personas y asociaciones civiles que ejercen el derecho de protesta y de huelga. Consideran asimismo que las medidas dispuestas por el poder judicial de la provincia de Jujuy, así como expresiones públicas vertidas por el Gobernador de la provincia (adjuntan información periodística), constituyen una persecución ideológica y política, tornando la detención de la Sra. Sala en una privación ilegítima de la libertad de un dirigente sindical en el marco de un conflicto de trabajo. Las organizaciones querellantes entienden que por medio de las medidas tomadas se reprimió el derecho de manifestación pacífica de los trabajadores cooperativistas y que la intervención de la autoridad policial en el lugar de la protesta restringió una modalidad de protesta, violándose de esta manera el Convenio núm. 87. Las organizaciones querellantes añaden que, en una opinión aprobada en el año 2016, el Grupo de Trabajo sobre la detención arbitraria de la ONU señaló que la privación de la libertad de la Sra. Milagro Sala era arbitraria y solicitó al Gobierno su inmediata liberación.

B. Respuesta del Gobierno

1. 106. En sus comunicaciones de fechas 8 de marzo y 23 de octubre de 2017, así como de 22 de marzo de 2018, el Gobierno indica que la organización Tupac Amaru no es una organización sindical sino una asociación civil, creada con fines sociales, culturales y deportivos, que no se encuentra inscripta en el Registro de Asociaciones Sindicales ni cumple con los requisitos para ser considerada un sindicato y que por lo tanto se encuentra fuera de la incumbencia del sistema de control de la OIT. El Gobierno destaca que se trata de una organización barrial, una organización política de base popular que no tiene como objeto la defensa de los trabajadores. El Gobierno señala asimismo que el hecho de que la Tupac Amaru esté adherida a la CTA-T que, sí tiene un fin sindical y que acepta la afiliación de entidades sociales, no significa que se pueda variar el objeto que los propios interesados tuvieron en cuenta al constituirla.
2. 107. El Gobierno añade que la Sra. Milagro Sala no es una dirigente sindical ni ha sido electa o designada con ese fin por una organización sindical y que, según información suministrada al Gobierno, la Sra. Sala habría dejado de pertenecer a la asociación Tupac Amaru en el mes de abril del año 2015 conforme surge del legajo de la entidad que obra en la dirección de personas jurídicas de Fiscalía del Estado de la provincia de Jujuy. El Gobierno indica además que en la queja no se indica el alcance de la actuación que habría tenido la Sra. Sala en la organización o defensa de derechos de los trabajadores y/o cooperativistas que habrían estado en la plaza Belgrano y que tampoco se indica si participaba en representación de alguna entidad sindical en concreto. El Gobierno considera que la queja adolece de una falencia inicial, como es la ausencia de una asociación sindical desde donde se pueda considerar a la Sra. Sala representante o dirigente gremial.
3. 108. El Gobierno señala asimismo que de la queja no se infiere que haya existido un conflicto colectivo de trabajo derivado de una negociación propia de trabajadores y empleadores y que no puede hablarse de un conflicto colectivo siendo este un fenómeno natural del mundo del trabajo que remite a un mecanismo de solución que integre a empresarios y trabajadores donde estos últimos están representados por los delegados y/o autoridades de la asociación sindical representativa con un determinado ámbito personal y territorial. Según el Gobierno, ninguno de estos extremos se encuentra acreditado en los hechos planteados en la queja.
4. 109. El Gobierno indica que: i) la caracterización del acampe pacífico como una huelga llevada a cabo por trabajadores y vinculada al derecho de sindicación protegido por los Convenios núms. 87 y 98 resulta a todas luces improcedente ya que las circunstancias a las que se hace referencia en la queja no reflejan una negociación y un conflicto colectivo de trabajo en el sentido protegido por dichos Convenios; ii) el acampe tuvo lugar cuatro días después de que el Gobernador asumió el cargo y el Decreto núm. 403/G-2016 tuvo como finalidad regularizar las organizaciones y cooperativas sociales, por lo que la actividad desplegada en la medida de acampe representó una acción de carácter político, y iii) no ha existido un conflicto colectivo ni se identifica a un dirigente gremial al que se le hubiera privado/limitado y/o cercenado algún derecho o la libertad sindical. El mencionado decreto indica que había fracasado la metodología de asistencia y ayuda estatal que se había venido implementando hasta el 10 de diciembre de 2015, ya que había estado desprovista de todo tipo de control estatal y había ciertas organizaciones que ejercían un control discrecional y paragubernamental de tales fondos públicos, por lo que se pretendía empadronar y regularizar a las cooperativas y personas destinatarias de programas de viviendas, planes sociales, alimentarios y demás beneficios, rechazándose los métodos violentos de reclamo como los acampes, cortes de ruta, destrucción del patrimonio público y privado, entre otros actos de violencia las medidas de fuerza ejecutadas por las organizaciones sociales lideradas por la Sra. Milagro Sala.
5. 110. El Gobierno señala que el Gobernador no tenía más opción que despejar la plaza en la que se realizaba el acampe ya que había un colosal despliegue de carpas y gazebos que se extendieron no solo sobre la explanada de la plaza, sino también sobre las principales arterias de la ciudad, es decir que no se trataba solamente de la ocupación de un espacio verde, sino de la inmediata interrupción del tránsito vehicular, afectándose el transporte público de pasajeros, en particular, teniendo directas afectaciones en los comercios aledaños a la zona, configurándose un sitio a la ciudad. El Gobierno añade que el «acampe» se comenzó a desarrollar el segundo día hábil de su gestión, con evidentes acciones de amedrentamiento al mismo, elegido democráticamente, antes de que el Gobierno pudiera haber emitido cualquier acto administrativo.
6. 111. El Gobierno indica que: i) el 11 de enero de 2016 se citó a la Sra. Sala a una audiencia para hacerle saber la causa de imputación y la citada asumió el compromiso de concurrir a identificarse al Departamento de Antecedentes Personales, obligación que incumplió; asimismo, se obligó a que se abstuviera de cualquier acto que pudiere obstaculizar el descubrimiento de la verdad y la actuación de la ley penal, lo que tampoco cumplió, y ii) el 16 de enero, con base en su conducta procesal y posición personal asumida luego de la audiencia, el juez ordenó su detención, que se prolongó hasta el 28 de enero, fecha en la cual se hizo lugar al cese de la detención ordenada, imponiéndosele una caución real; sin perjuicio de ello, la Sra. Sala prosiguió detenida con prisión preventiva, por orden judicial, en razón de su presunta autoría de los delitos de asociación ilícita, fraude a la administración pública y extorsión.
7. 112. El Gobierno proporciona información en relación al estado de las distintas causas judiciales en las que se investigan hechos imputados a la Sra. Sala y en virtud de los cuales se le ha privado de libertad. Según la documentación proporcionada por el Gobierno, se trata de las siguientes causas judiciales:
   • Expedientes núms. 129.652/16, 131.072/16 y otros por asociación ilícita, fraude a la administración pública y extorsión. La apelación de la prisión preventiva de la Sra. Sala se encuentra ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación, luego de que la Cámara de Apelaciones y el Superior Tribunal de Justicia de Jujuy rechazaron los planteos de la defensa, confirmando la actuación del juez de control.
   • Expediente núm. 140.750/2016 por abuso de autoridad y fraude a la administración pública. La causa se encuentra en etapa de investigación y la Sra. Sala no se encuentra privada de su libertad en esta causa.
   • Expediente núm. 2990/12 por encubrimiento relativo a un homicidio simple en grado de tentativa. La Cámara de Apelaciones y de Control ratificó el procesamiento, prisión preventiva y elevación a juicio oral de los imputados.
   • Expediente núm. 18487/16 por lesiones graves calificada. La Cámara de Apelaciones y de Control confirmo el procesamiento y prisión preventiva de la Sra. Sala.
   • Expediente núm. 86.175/14 por amenazas. Si bien la causa se elevó a juicio, la Sra. Sala no se encuentra privada de su libertad en esta causa.
   • Expediente núm. 127785/2015 por instigación a cometer delitos y tumultos. Si bien la causa se encuentra en apelación ante el Superior Tribunal de Justicia, la Sra. Sala no se encuentra privada de su libertad en esta causa.
   • Expediente núm. 137.181/16 por fraude a la administración pública. La causa se encuentra en investigación y la Sra. Sala se encuentra detenida en calidad de comunicada.
   • Expediente núm. 129.652/16 por amenazas. El Fiscal solicitó la elevación de la causa a juicio, lo cual fue confirmado por el juez de control y la defensa interpuso un recurso de apelación contra dicha resolución.
   • Expediente núm. 169.638/17 por amenazas reiteradas. La investigación penal preparatoria se encuentra en pleno desarrollo con la incorporación de caudal probatorio.
8. 113. El Gobierno destaca que no se restringió de ningún modo el derecho a la libertad individual de la Sra. Sala por motivos sindicales e indica que se encuentra detenida con motivo de la actuación regular del poder judicial con plenas garantías del debido proceso. El Gobierno anexó la copia de una sentencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJ/2017/CS1) de 2017, recaída en los autos «Sala; Milagro Amalia Angela y otros s/p.s.a. asociación ilícita, fraude a la administración pública y extorsión» en la que se ordenó que se diera cumplimiento a la solicitud de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, de fecha 23 de noviembre de 2017, de adoptar de manera inmediata las medidas de protección necesarias y efectivas para garantizar la vida, integridad personal y salud de la Sra. Milagro Sala, en particular sustituyendo la prisión preventiva por el arresto domiciliario y brindándole la atención médica y psicológica que ella requiriese y acordara.

C. Conclusiones del Comité

1. 114. El Comité observa que el presente caso concierne la alegada privación ilegítima de la libertad de la Sra. Milagro Sala, máxima referente de la Asociación Civil Tupac Amaru, quien se encontraría detenida desde comienzos del año 2016, así como el alegado menoscabo de derechos constitucionales de los trabajadores cooperativistas. El Comité observa que, según se indica en la queja y en la documentación anexada a esta, la Tupac Amaru es una agrupación política de bases populares e indígenas fundada a fines de los años noventa en la provincia de Jujuy que apunta a la revitalización de los sectores más postergados a través de la gestión de programas de vivienda, salud, empleo y educación por medio de cooperativas.
2. 115. El Comité toma nota de que las organizaciones querellantes alegan que: i) cuatro días después de haber asumido el cargo, el Gobernador de la provincia de Jujuy suspendió los pagos a las cooperativas y estos decidieron realizar un acampe pacífico en una plaza pública buscando un ámbito de negociación con el poder ejecutivo provincial; ii) el Gobernador no solo no se reunió con ellos, sino que agredió y estigmatizó a la Sra. Sala, acusándola infundadamente de delitos inexistentes; iii) un mes más tarde se emitió el Decreto núm. 403/G-2016, que estableció una supuesta regularización de cooperativas y beneficios sociales, instruyó a la Fiscalía a iniciar el proceso de retiro de personería jurídica de las asociaciones civiles por delitos cometidos en el acampe de la plaza y dispuso que quienes siguieran realizando el acampe quedarían excluidos de los planes y programas (las organizaciones querellantes consideran que el Decreto viola la defensa de las cooperativas y deja de manifiesto la extorsión del poder ejecutivo a las personas y asociaciones civiles que ejercen el derecho de protesta y de huelga), y iv) tres días después de haberse emitido el Decreto, la Sra. Sala fue privada de su libertad con la supuesta imputación de «instigación a cometer delitos y al tumulto», evidenciando una persecución ideológica y política contra la dirigente. El Comité toma nota de que, según indican las organizaciones querellantes, en el año 2016 el Grupo de Trabajo sobre la Detención Arbitraria de la ONU concluyó que la privación de la libertad de la Sra. Sala era arbitraria y solicitó su inmediata liberación.
3. 116. El Comité toma nota de que, al respecto, el Gobierno indica que: i) la Tupac Amaru no es una organización sindical sino una asociación civil, la Sra. Sala no es una dirigente sindical, no ha habido ningún conflicto colectivo de trabajo derivado de una negociación propia de trabajadores y empleadores y la caracterización del acampe pacifico como huelga es improcedente; ii) según se indica en el Decreto núm. 403/G-2016, ciertas organizaciones ejercían un control discrecional y paragubernamental de los fondos públicos y era necesario empadronar y regularizar las cooperativas, rechazándose los métodos violentos de reclamo como los acampes, cortes de ruta, destrucción del patrimonio público y privado; iii) la detención de la Sra. Sala se realizó mediante una orden judicial, en razón de su presunta autoría de delitos que se le imputaron en distintas causas, tales como el de asociación ilícita, fraude a la administración pública y extorsión, causa que se encuentra ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación, y iv) en 2017, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ordenó que se diera cumplimiento a la solicitud de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de adoptar medidas de protección para garantizar la vida, integridad personal y salud de la Sra. Sala en particular sustituyendo la prisión preventiva por el arresto domiciliario.
4. 117. El Comité observa que, de la documentación presentada por las organizaciones querellantes y por el Gobierno se desprende que, el acampe, en el que participaron ante todo organizaciones sociales y cooperativistas, se llevó a cabo como medida de protesta en contra de las acciones tomadas por el nuevo Gobernador para suspender pagos a cooperativas. El Comité observa que la Resolución relativa a la Economía Social y Solidaria (EES), adoptada por la Conferencia Internacional del Trabajo en su 110.ª reunión, que incluye a las cooperativas, plantea que los Estados Miembros deben considerar «la necesidad de velar por que las entidades y los trabajadores de la ESS gocen de la libertad de asociación y la libertad sindical y del reconocimiento efectivo del derecho de negociación colectiva». El Comité también recuerda que en ocasiones anteriores ha considerado la situación especial en que se encuentran los trabajadores frente a la entidad cooperativa en lo que se refiere especialmente a la protección de sus intereses laborales y ha estimado que estos deberían gozar del derecho de asociarse o constituir sindicatos a fin de defender dichos intereses [véase Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical, sexta edición, 2018, párrafo 399]. El Comité observa, sin embargo, que en este caso en concreto, no parece desprenderse de las informaciones y documentos proporcionados, que la acción de protesta de los miembros de cooperativas haya emanado de un conflicto laboral o que las medidas tomadas por el Gobierno regional de Jujuy hayan tenido repercusiones sobre el ejercicio de los derechos sindicales. Con base en lo anterior, el Comité no proseguirá con el examen de los alegatos relativos a la violación de los derechos constitucionales de los trabajadores cooperativistas.
5. 118. En lo que respecta a la situación de la Sra. Sala, el Comité observa que, según se desprende de informaciones de público conocimiento, esta seguiría en arresto domiciliario. Observa asimismo que en una sentencia dictada el 15 de diciembre de 2022, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ratificó el fallo de la justicia de Jujuy que la había condenado en el año 2019 a trece años de prisión por asociación ilícita, fraude a la administración pública y extorsión. Según se indica en dicho fallo, la Corte Suprema de Justicia entendió que la sentencia ya había sido revisada por el Tribunal Superior de Jujuy y que la defensa no había podido demostrar que hubiese habido una lesión a un derecho de raigambre federal o que fuera una sentencia arbitraria, lo que habilitaría la intervención de la Corte Suprema federal.
6. 119. El Comité observa que de la documentación proporcionada no surge que las causas judiciales por las que la Sra. Milagro Sala fue condenada a una pena privativa de libertad tuvieran relación con el ejercicio de actividades sindicales o con el ejercicio de actividades de otra naturaleza que pudieran haber afectado el ejercicio de los derechos sindicales en la medida en que la Sra. Sala fue condenada por los delitos de asociación ilícita en carácter de jefa, fraude a la administración pública y extorsión. Según se indica en la documentación proporcionada, dichos actos se habrían realizado en el contexto de la actividad de una organización que presentaba como notas características un alto grado de coordinación, con una modalidad de acción que incluiría la intimidación y el manejo vertical por parte de la acusada de una estructura político-social montada para recibir fondos públicos con destino social y desviarlos para beneficio de la asociación ilícita investigada. El Comité recuerda que ha considerado que cuando de las informaciones recibidas se desprendía que las personas interesadas habían sido juzgadas por autoridades judiciales competentes con las garantías de un proceso regular y condenadas por actos que no tenían relación con las actividades sindicales normales o que rebasaban el marco de las actividades sindicales normales, el Comité estimó que el caso no requería un examen más detenido [véase Recopilación, párrafo 183]. Por consiguiente, el Comité considera que este caso no requiere un examen más detenido y queda cerrado.

Recomendación del Comité

1. 120. En vista de las conclusiones que preceden, y teniendo en cuenta que los temas analizados en el presente caso no se refieren a la afectación de derechos sindicales, el Comité invita al Consejo de Administración a que decida que este caso no requiere de un examen más detallado.