Rapport définitif - Rapport No. 139, 1974

1. 221. Le comité a examiné le cas à sa réunion de mai 1973 et a présenté à cette occasion au Conseil d'administration un rapport intérimaire, contenu aux paragraphes 74 à 171 de son 138e rapport, approuvé par le Conseil d'administration à sa 190e session (juin 1973).
2. 222. Le présent cas doit se situer dans le cadre des considérations exposées par le comité dans l'introduction des cas nos 737 à 744 qui ont été examinés dans ce même rapport, et dans laquelle sont exposés les événements ayant eu lieu récemment au Japon, en ce qui concerne les relations du travail dans le secteur public de ce pays. Les recommandations contenues dans le rapport du conseil consultatif sur le système du personnel dans les services publics, auxquelles il est fait référence dans l'introduction ci-dessus mentionnée, s'appliquent aussi au secteur traité dans le présent cas. Le comité examinera à nouveau les diverses allégations contenues dans la plainte et les réponses du gouvernement ainsi que les nouvelles informations reçues, se référera aux recommandations pertinentes du Conseil consultatif et formulera ses conclusions et recommandations.
3. 223. La plainte figure dans une communication datée du 9 octobre 1972 et adressée au Directeur général du BIT par le Syndicat des postiers du Japon (ZENTEI), le Conseil général des syndicats du Japon (SOHYO), l'Internationale du personnel des postes, télégraphes et téléphones (IPTT) et la Confédération internationale des syndicats libres (CISL).
4. 224. Par de nouvelles communications datées du 4 et du 20 novembre 1972, l'IPTT a fait parvenir des informations complémentaires à l'appui de la plainte; par une autre communication en date du 27 décembre 1972, le ZENTEI a fait part d'informations complémentaires à l'appui de la plainte. L'IPTT a encore envoyé des observations complémentaires dans des communications des 25 avril et 31 août 1973.
5. 225. La plainte et les informations supplémentaires ont été transmises au gouvernement qui a fait parvenir ses observations dans des communications datées respectivement du 21 décembre 1972, des 6 et 12 février 1973, du 14 mai et des 13 et 15 octobre 1973.
6. 226. Le Japon a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, de même que la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. A. Allégations des organisations plaignantes

• Observations générales des organisations plaignantes
  227. 227 Dans leur communication du 9 octobre 1972, les plaignants allèguent que le gouvernement japonais en général et le ministère des Postes et Télécommunications en particulier se sont délibérément soustraits dans la pratique à l'observation des normes internationales de travail concernant les droits syndicaux et qu'ils ont violé spécifiquement certaines des dispositions des conventions nos 87 et 98 ratifiées par le Japon. Notamment, le ministère des Postes et Télécommunications aurait invariablement refusé de mener des négociations collectives de bonne foi avec le ZENTEI, syndicat représentatif des postiers. De plus, poursuivent les plaignants, le ministère des Postes et Télécommunications du Japon se serait ingéré, en le limitant, dans le droit des organisations de travailleurs d'organiser leur gestion et leur activité et dans le droit des travailleurs de s'affilier à des organisations de leur choix et de bénéficier d'une protection adéquate contre tous actes de discrimination tendant à porter atteinte à la liberté syndicale en matière d'emploi (convention no 87, articles 1 et 11, et convention no 98, article 1). Enfin, et contrairement aux recommandations de la Commission d'investigation et de conciliation en matière de liberté syndicale (rapport Dreyer, 1965), de sévères mesures disciplinaires continueraient à frapper les grévistes des postes comme c'est le cas dans d'autres services publics, mesures qui revêtent le caractère le plus universel, le plus rigoureux et le plus préjudiciable, et cela d'une manière telle qu'elles aggravent délibérément les effets des pratiques inéquitables déjà mentionnées.
  228. 228 Dans sa communication du 27 décembre 1972, le ZENTEI déclare que des négociations ont eu lieu avec le ministère, et qu'un accord sur les primes et sur certaines autres conditions de travail a été conclu. Toutefois, aucun accord n'a été conclu sur des questions fondamentales, telles que les pratiques antisyndicales, la discrimination en matière d'avancement et de formation, et les sanctions pour activités syndicales. Les plaignants ajoutent que le fait que les questions relatives au ZENTEI sont discutées directement avec le gouvernement ne doit pas empêcher le Comité de la liberté syndicale d'étudier la plainte.
• Observations générales du gouvernement
  229. 229 En ce qui concerne l'ensemble de la plainte, le gouvernement déclare professer des vues entièrement différentes des affirmations contenues dans ladite plainte. Les faits allégués, déclare le gouvernement, quand ils ne font pas partie des questions déjà réglées au moyen d'entretiens volontaires entre les travailleurs et la direction des services postaux, reposent sur une connaissance ou une appréciation erronée du système national ou du fonctionnement des services postaux.
  230. 230 Les services postaux étant, à un degré très élevé, tributaires de leur main-d'oeuvre, il est avant toute chose indispensable, pour la croissance et le développement des services, d'y entretenir des relations stables avec les syndicats.
  231. 231 C'est pour cette raison que le ministère des Postes et Télécommunications a toujours attaché de l'importance à l'établissement de relations professionnelles stables. Ainsi, une politique consistant à ignorer le ZENTEI ou à le combattre serait absolument impossible pour ce ministère, qui, dans la pratique, n'a jamais adopté une telle attitude. En réalité, si la politique en matière de personnel suivie par le ministère des Postes et Télécommunications était telle que le ZENTEI l'affirme, elle ferait l'objet, dans la société d'aujourd'hui, où la démocratie et les communications de masse sont si importantes, de telles critiques publiques que le ministère devrait l'abandonner.
  232. 232 La pratique consistant à régler un conflit au moyen d'entretiens volontaires entre le personnel et la direction est fermement établie dans les services postaux. En particulier, lorsque le ZENTEI a présenté, en avril et en décembre 1970, une série de revendications concernant les méthodes de gestion du personnel du ministère des Postes et Télécommunications, un accord est intervenu, à la suite de conversations très sérieuses entre les deux parties, sur le comportement que le personnel et la direction devraient adopter en vue de l'établissement de relations professionnelles stables. Depuis lors, le ministère s'est efforcé d'appliquer cet accord et d'en faire une pratique établie.
  233. 233 Le gouvernement explique, dans sa communication du 12 février 1973, que, à la demande du ZENTEI, des négociations exhaustives se sont tenues du 30 octobre au 27 novembre 1972, et que, en dépit des actes de conflit commis par le ZENTEI au cours de ces conversations, des accords ont été conclus sur toutes les revendications de fin d'année présentées par le ZENTEI, y compris celle qui concernait la direction du personnel du ministère.
  234. 234 Le gouvernement ajoute qu'un accord a été également conclu sur des points essentiels tels que les pratiques antisyndicales, la discrimination dans la formation et l'avancement, et les sanctions pour activités syndicales. Ces accords postaient essentiellement sur la poursuite des efforts tendant à normaliser les relations professionnelles sur la base des accords conclus en 1970, et, en ce qui concerne les mesures disciplinaires, sur la poursuite des négociations visant le recouvrement de la diminution de salaire due à ces mesures. Le ministère, poursuit le gouvernement, maintient fermement sa ligne de conduite, qui est de chercher par une discussion sincère à résoudre tous les problèmes que pourraient soulever les syndicats.
  235. 235 En conclusion, le gouvernement fait valoir que la situation dans les services postaux évolue rapidement et que des pro- grammes de nationalisation et de mécanisation sont en cours d'application. Comme ces programmes peuvent sérieusement affecter les conditions de travail des postiers, le ministère s'est fait une règle d'expliquer aux syndicats ses plans de nationalisation à longue échéance. Les programmes sont appliqués compte tenu des diverses conventions collectives en ce qui concerne la réorganisation des services de l'administration postale et les mutations de personnel. Le ZENTEI, ajoute le gouvernement, s'est opposé aux plans de nationalisation et à toute réduction d'effectifs qui pourrait s'ensuivre, et il a présenté des revendications qui annuleraient tous les effets de la nationalisation.
  236. 236 Outre des exemplaires de certaines conventions collectives conclues avec le syndicat, le gouvernement fait tenir au Bureau, avec sa dernière communication, des exemplaires de certaines circulaires sur la gestion du personnel qui ont été adressées aux directeurs des bureaux et circonscriptions postales et traitent des mesures à prendre afin d'améliorer les relations professionnelles.
• Négociations collectives
• Allégations relatives au refus de négocier collectivement
  237. 237 Les plaignants allèguent dans leur communication que, dans la quasi-totalité des cas où le ZENTEI a réclamé des augmentations de salaire ou une amélioration des conditions de travail, il s'est heurté à un refus pur et simple de la direction des postes. Les salaires sont-ils relevés ou les conditions de travail améliorées, ces avantages proviennent, et doivent être regardés comme provenant, de la décision unilatérale de la direction. Il s'ensuit des relations professionnelles envenimées en permanence, des conflits éclatant régulièrement, ainsi que des salaires et des conditions de travail médiocres. En outre, cette tactique est appliquée intentionnellement en vue de donner une idée fausse de l'influence du syndicat que l'on cherche à amoindrir aux yeux des postiers. Les plaignants ajoutent que les trois points sur lesquels la direction est officiellement disposée à admettre la négociation collective sont le salaire de base, la durée normale du travail hebdomadaire et les congés annuels. D'ailleurs, même sur ces points, poursuivent les plaignants, les autorités ne répondent aux revendications que d'une façon toute formelle, généralement vague, et sans formuler de contre-propositions précises. Les plaignants allèguent qu'aucun effort n'est fait pour arriver à un accord. Ce qui arrive est qu'il y a consultation et que toute décision finale est abandonnée à la direction. Les seules améliorations survenues sont dues à l'arbitrage de la KOROI, encore que, poursuivent les plaignants en citant divers exemples, les allégations de pratiques inéquitables du travail qui avaient été écartées par la KOROI ont été par la suite admises par les tribunaux, ce qui amène les plaignants à penser que la KOROI n'est pas un organisme totalement impartial, même lorsqu'il s'agit de revendications salariales.
• Allégations relatives au refus de négocier collectivement sur certaines questions
  238. 238 Les plaignants déclarent que le champ des négociations collectives dans le secteur public, tel qu'il est défini à l'article 8 de la loi sur les relations professionnelles dans les sociétés publiques et les entreprises nationales (loi RPSPEN), inclut, à côté de questions concernant les salaires et autres rémunérations, la durée du travail et les congés: a) "les questions concernant les normes de promotion, la rétrogradation, le déplacement, le congédiement, la suspension de fonctions, l'ancienneté et les mesures disciplinaires"; b) "les questions concernant la sécurité, les allocations de maladie et les accidents de travail"; et c) 'les questions relatives aux autres conditions de travail que celles qui sont prévues sous les rubriques précédentes". Toutefois, poursuivent les plaignants, il est également dit, à l'article 8, que ces questions "peuvent faire l'objet d'une négociation collective et peuvent être stipulées dans une convention collective, à la condition que les questions portant sur la direction et le fonctionnement de la société publique et de l'entreprise nationale soient exclues de la négociation collective". De plus, toujours selon les plaignants, aux termes de l'article 16 de la même loi, "toute convention entraînant l'engagement de fonds qui ne peuvent être prélevés, ni au titre du budget ni au titre du budget correspondant de la société ni sur les fonds de la société ne liera nullement le gouvernement japonais, et aucun fonds ne sera versé en application de cette convention tant que la Diète n'aura pas pris les mesures appropriées...".
  239. 239 Le champ des négociations collectives, tel qu'il est ainsi défini par la loi, est alors de nouveau gravement restreint par la politique administrative du ministère des Postes et Télécommunications (en même temps que par d'autres entreprises publiques). L'interprétation la plus large possible est donnée à l'expression "questions portant sur la direction et le fonctionnement de la société publique et de l'entreprise nationale". Une interprétation si large qu'elle conduit à exclure du champ concédé - même dans le cas de cette parodie de "négociation" - toutes les autres questions que celles qui ont trait aux salaires, à la durée normale du travail hebdomadaire et aux congés annuels. On notera que certaines de celles-ci, par exemple les conditions exigées pour la promotion de membres du syndicat, c'est-à-dire la négociation d'autres critères que le seul consentement de la direction en matière d'avancement des postiers, figurent expressément parmi les questions susceptibles, en vertu de l'article 8, d'être incluses dans le champ des négociations collectives. Les plaignants communiquent un extrait du manuel à l'usage des cadres publié par le bureau du personnel du ministère, et dans lequel figure une liste des sujets sur lesquels la négociation collective n'est pas jugée possible.
  240. 240 Le chef de la plainte est donc ici double: en effet, d'une part, la législation japonaise, en l'espèce la loi RPSPEN à son article 8 - et, particulièrement, l'expression "direction et fonctionnement -, tend à limiter le champ des négociations collectives dans le secteur public, contrairement aux dispositions de la convention no 98 et, d'autre part, cette tendance de la loi devient une pratique absolue de la part de la direction des entreprises nationales, y compris et spécialement les postes.
  241. 241 De plus, poursuivent les plaignants, même pour les questions au sujet desquelles un semblant de négociations a lieu, à savoir les salaires de base, la durée normale du travail hebdomadaire et les congés annuels, le gouvernement du Japon n'a pas pris, là où cela était nécessaire, selon les termes de l'article 4 de la convention no 98, "des mesures appropriées aux conditions nationales... pour encourager et promouvoir le développement et l'utilisation les plus larges de procédures de négociations volontaires de conventions collectives entre les employeurs... et les organisations de travailleurs...", puisque les dispositions de l'article 16 de la loi RPSPEN contrecarrent "le développement et l'utilisation les plus larges de procédures de négociations volontaires" ainsi définies. Les plaignants posent en principe que l'une des conditions préalables essentielles d'une négociation digne de ce nom et librement menée est que les parties à la négociation doivent avoir l'autorité nécessaire pour parvenir à un accord et en assurer l'exécution. Dans le cas du Japon, même si la direction des postes en venait à accepter la notion de négociations collectives et à faire droit, dans une certaine mesure, à des revendications du ZENTEI conduisant à des dépenses ou excédant les possibilités budgétaires des postes, cela devrait, selon l'article 16, être soumis à l'approbation de la Diète, laquelle n'est pas partie aux négociations. La direction des postes ne manque naturellement pas d'invoquer ce fait pour tenter de justifier publiquement son attitude inflexible en présence de revendications portant sur des augmentations de salaires.
  242. 242 Les plaignants donnent une liste de points sur lesquels ils déclarent qu'il n'y a jamais eu conclusion d'accords en dépit des nombreuses demandes faites par le ZENTEI pour les négocier. Ces questions comprennent la répartition des tâches, la classification des tâches et les réclamations qui peuvent en résulter, l'avancement des membres du syndicat, la formation professionnelle des membres du syndicat, les mesures de suspension et les réclamations qui peuvent en résulter, les mesures disciplinaires et l'utilisation des installations pour les activités syndicales. Les autorités poursuivent les plaignants, refusent même de discuter de ces questions à la table des négociations. Quant au mécanisme d'examen des réclamations, il est actuellement régi par une convention collective datée du 1er janvier 1972. Ce mécanisme fonctionne aux niveaux national, régional et local. D'après les plaignants cependant, ce mécanisme est pratiquement inefficace et l'on n'y a guère recours.
• Allégations relatives au refus de négocier aux échelons régional et local
  243. 243 Les plaignants déclarent que le refus total de l'administration des postes de négocier ou même de discuter avec le ZENTEI de questions affectant les membres du syndicat à l'échelon local, ou sur lesquelles les décisions doivent être prises localement, est contraire à l'esprit de la convention no 98. Les plaignants ajoutent que la négociation à l'échelon régional et à l'échelon local est d'autant plus nécessaire qu'il n'y a pas trace, à l'échelon national, d'accords complets permettant la négociation de ces questions, ni d'ailleurs d'empressement, de la part de la direction ou du gouvernement, à négocier de tels accords. Selon les plaignants, la politique suivie par l'administration est contraire à la négociation ou à la discussion régionale ou locale sur toute question autre que les heures supplémentaires et les prélèvements sur les salaires, questions sur lesquelles les employeurs sont tenus par la loi de consulter les représentants des travailleurs. Les plaignants ajoutent qu'à en croire les employeurs il n'y aurait aucune autre question sur laquelle ces derniers seraient obligés de négocier avec les représentants locaux ou régionaux du ZENTEI.
• Réponse du gouvernement aux allégations concernant le refus de négocier collectivement
  244. 244 Le gouvernement explique que le ministère des Postes et Télécommunications est une administration publique qui s'acquitte des tâches administratives afférentes aux services des postes et télécommunications. Les salariés occupés dans les services postaux, salariés que vise la plainte du ZENTEI, se trouvent dans une situation juridique différente de celle du personnel ordinaire de la fonction publique nationale et des salariés des sociétés publiques.
  245. 245 Le gouvernement donne les informations suivantes sur les services postaux. Le service postal est assuré par quelque 17.000 bureaux de poste, implantés de manière organique et complète dans tout le pays. Ces services sont éminemment publics et sont étroitement liés à la vie et à l'économie nationales. Leur rôle est aussi de fournir équitablement et à aussi bon marché que possible des services à la population de l'ensemble du pays. Pour ces raisons, et d'autres encore, le ministère des Postes et Télécommunications, administration publique, les dirige comme une affaire de l'Etat et les salariés occupés dans les services postaux appartiennent à la fonction publique nationale. Entre autres choses, le ministère des Postes et Télécommunications, qui dirige les services postaux, doit se conformer, pour ce qui est des questions d'organisation, des questions financières, etc., aux diverses lois applicables aux offices administratifs de l'Etat, y compris la loi sur l'organisation administrative de l'Etat, la loi sur les finances, etc., ce qui n'est pas le cas pour les sociétés publiques, telles que les chemins de fer nationaux, qui sont des personnes morales de droit public indépendantes de l'Etat. De plus, les questions fondamentales en rapport avec le statut et les conditions de service des salariés occupés dans les services postaux font l'objet de divers textes législatifs et réglementaires, et notamment de la loi sur les administrations nationales (loi AN), et, de ce fait, le régime applicable aux personnes dont il s'agit n'est pas le même que celui des salariés des sociétés publiques qui ne sont pas régies par la loi AN.
  246. 246 Comme la nature des services postaux est celle d'une entreprise, les relations professionnelles n'y sont pas réglementées de la même manière que dans les organes administratifs généraux. Les relations professionnelles du personnel desdits organismes sont régies par la loi AN, tandis que celles du personnel occupé dans les services postaux le sont par la loi RPSPEN.
  247. 247 Le gouvernement donne les informations suivantes sur le système de négociations collectives en usage dans les services postaux. Conformément aux dispositions de la loi RPSPEN, dans les sociétés publiques, les négociations collectives doivent être menées exclusivement entre les négociateurs qui représentent la société publique et ceux qui représentent le syndicat (article 9 de la loi RPSPEN).
  248. 248 Les négociateurs représentant la société publique doivent être désignés par celle-ci, et ceux qui représentent le syndicat, par ce dernier, et la liste des négociateurs de chaque partie doit être communiquée à l'avance à l'autre (article 10 de la loi RPSPEN). C'est une pratique déloyale du travail et, par conséquent, c'est chose interdite que de refuser, sans motifs justes et pertinents, de conduire des négociations collectives avec les négociateurs représentant le syndicat (article 7 de la loi sur les syndicats, appliquée en vertu des dispositions de l'article 3, paragraphe 1, de la loi RPSPEN). Si un acte quelconque constituant une pratique déloyale de travail a été commis, le travailleur ou le syndicat peuvent en obtenir réparation en s'adressant à la KOROI (article 25-5 de la loi RPSPEN).
  249. 249 Une convention collective énonce des règles précises en ce qui concerne les négociations collectives entre le ministère des Postes et Télécommunications et le ZENTEI. En application de ce texte, les négociations collectives entre ledit ministère et le ZENTEI sont menées sur trois plans, comme le veut la "convention collective concernant la structure et la procédure des négociations collectives (1960)":
• Niveaux des négociations - Parties aux négociations
• Négociations à l'échelon central - Ministère proprement dit et organes centraux du syndicat Négociations à l'échelon régional - Bureau des services postaux et organes du syndicat du niveau correspondant
• Négociations à l'échelon local - Bureaux de poste, etc., et section syndicale du niveau correspondant
  250. 250 La "convention collective concernant la demande de conciliation, de médiation et d'arbitrage" indique la procédure et le mode de présentation des demandes de conciliation ou de médiation à présenter à la KOROI dans l'hypothèse où les négociations collectives n'aboutiraient pas à un règlement.
  251. 251 En ce qui concerne l'affirmation du ZENTEI que, dans la quasi-totalité des cas où il a réclamé des augmentations de salaires ou une amélioration des conditions de travail, il s'est heurté à un refus pur et simple de la direction des postes, ajoutant que cette tactique est appliquée intentionnellement en vue de discréditer le syndicat aux yeux des postiers, le gouvernement déclare que les faits sont tout autres, d'autant plus que de nombreuses conventions collectives ont été conclues.
  252. 252 En ce qui concerne les allégations selon lesquelles la KOROI n'est pas un organe équitable ou impartial, le gouvernement fait valoir que les différends salariaux dans les sociétés publiques sont normalement réglés en dernier appel par une sentence rendue par la KOROI. Ce fait, déclare le gouvernement, n'est pas dû à un manque de bonne foi dans la négociation collective, mais à ce que les revendications salariales sont excessives. En 1970, 1971 et 1972, les revendications salariales du ZENTEI n'ont été que partiellement satisfaites par la KOROI, en raison du principe que, dans les sociétés publiques, les salaires doivent être fixés sur la base des salaires en vigueur dans le secteur privé. L'arbitrage de la KOROI, poursuit le gouvernement, implique l'audition complète des représentants tant des travailleurs que de la direction, et la sentence incorpore la totalité des accords intervenus entre les parties au cours de la procédure de médiation de la KOROI.
  253. 253 Conformément à l'article 20 de la loi RPSPEN, les représentants des "intérêts publics" à la KOROI sont désignés par le Premier ministre, avec l'approbation des deux chambres de la Diète; ils sont choisis parmi des personnes figurant sur une liste établie par le ministre du Travail, qui entend auparavant les membres employeurs et les membres travailleurs.
  254. 254 En ce qui concerne les allégations selon lesquelles les décisions de la KOROI ont été par la suite renversées par les tribunaux, le gouvernement fait valoir que, sur les 42 cas sur lesquels la KOROI rendit une décision, 14 seulement furent l'objet d'un appel devant les tribunaux. Ceux-ci confirmèrent les décisions de la KOROI dans 60 des questions qui lui avaient été soumises, sur un total de 75. Le fait qu'il puisse exister des différences de jugement entre la KOROI et les tribunaux ne préjuge en rien, selon le gouvernement, de l'impartialité des membres des "intérêts publics" de la KOROI.
• Réponse du gouvernement aux allégations concernant le refus de négocier collectivement sur certaines questions
  255. 255 L'article 8 de la loi RPSPEN dispose que les questions portant sur la direction et le fonctionnement de la société publique ou de l'entreprise nationale seront exclues de la négociation collective.
  256. 256 Le ZENTEI affirme, dans sa plainte, que cette disposition tend à restreindre le champ des négociations collectives. Le gouvernement fait à cet égard les remarques suivantes: tout d'abord, il est clair que certaines des questions portant sur la direction et le fonctionnement de la société publique touchent, directement ou indirectement, aux conditions de travail (par exemple la mécanisation du travail, qui entraîne une modification de la durée du travail, etc.). Dans les cas de ce genre, toutes les conditions de travail dépendant desdites questions peuvent faire l'objet de négociations collectives. C'est là une interprétation bien établie des dispositions de l'article 8 de la loi RPSPEN et cet article est appliqué en conséquence. Ensuite, la raison qui fait que les questions comme la direction et le fonctionnement des sociétés publiques sont exclues de la négociation collective, en vertu de l'article 8 de la loi, est que les sociétés publiques sont soit des entreprises nationales, soit des personnes morales de droit public appartenant entièrement à l'Etat. En conséquence, déclare le gouvernement, leur direction et leur fonctionnement devraient, conformément aux lois et règlements, incomber à des personnes en mesure d'assumer cette responsabilité à l'égard de l'ensemble de la population. De la sorte, même les syndicats ne doivent pas procéder à des négociations collectives sur des questions concernant la direction et le fonctionnement des sociétés publiques, etc., ni imposer de limitations à ces sujets au moyen d'une convention collective. Dans le même temps, poursuit le gouvernement, les dispositions de l'article 8 de la loi n'empêchent nullement les autorités des sociétés publiques de discuter en fait avec les syndicats des questions portant sur la direction et le fonctionnement desdites sociétés publiques, ni d'accepter de leur propre mouvement les opinions des syndicats en ce qui concerne la responsabilité de ces autorités. Dans toutes les sociétés publiques, y compris les services postaux, il est procédé - même en ce qui concerne des questions portant sur la direction et le fonctionnement desdites sociétés qui ont, d'une manière ou d'une autre, des répercussions sur les conditions de travail - à des consultations entre la direction et les travailleurs.
  257. 257 Le gouvernement fait valoir que le personnel et la direction ont notamment conclu, au sujet de l'application des mesures de mécanisation, de modernisation et de nationalisation des services postaux, une convention collective intitulée "normes fondamentales concernant la consultation sur les plans de réorganisation du service postal" et d'autres accords analogues. Sur la base de ces conventions, il a été créé un mécanisme permanent grâce auquel les deux parties procèdent à des consultations paritaires, aux échelons central et régional, avant la mise en oeuvre de toute mesure ou de tout programme. Ce mécanisme a provoqué en fait des consultations actives. Le gouvernement ajoute que, dans le dessein de mieux faire comprendre la situation actuelle des services postaux et leur évolution ultérieure, il est en outre convoqué, une fois par trimestre, à l'échelon central et en vertu d'un accord conclu par le personnel et la direction, une table ronde des relations professionnelles qui se réunit lors de l'établissement du budget ou quand une décision de politique importante doit être prise; à l'occasion de ces conférences - qui groupent cinq participants pour les travailleurs et cinq autres pour la direction (les autorités étant représentées par le vice-ministre adjoint du ministère des Postes et Télécommunications et par les directeurs généraux intéressés de ce ministère, tandis que les syndicats le sont par des vice-présidents et des membres des comités exécutifs centraux) -, personnel et direction échangent les informations nécessaires, ainsi que des vues constructives. De surcroît, ajoute le gouvernement, il a été créé des commissions de six membres, une à l'échelon central et d'autres aux échelons régionaux, où le personnel et la direction procèdent à de francs échanges de vues sur les divers problèmes qui ont surgi entre eux. En outre, déclare le gouvernement dans sa dernière communication, ces commissions ont été établies en avril 1970 par accord mutuel entre le ministère et les syndicats afin de contribuer à des relations professionnelles normales. La commission de six membres, poursuit le gouvernement, a fort bien réussi dans sa tâche, et, devant ce résultat, une sous-commission de six membres a été créée en août 1971 pour traiter des problèmes que posent les mutations et les promotions ainsi que le choix des candidats à la formation. Cette sous-commission a, d'après le gouvernement, réglé jusqu'à présent avec succès 355 cas.
  258. 258 En ce qui concerne l'allégation selon laquelle les autorités auraient adopté une politique tendant à restreindre le champ d'application de la négociation collective, et à ce qu'elles auraient exclu de ce champ les questions autres que les salaires de base, la durée normale du travail et les congés normaux, en se fondant sur l'article 8 de la loi RPSPEN, le gouvernement la déclare contraire aux faits, tout comme l'allégation selon laquelle les dispositions de l'article 8 de ladite loi RPSPEN auraient abouti à réduire le champ des négociations dans les sociétés publiques et les entreprises nationales.
  259. 259 Le gouvernement poursuit en faisant valoir qu'il faut tenir compte du fait que le personnel des services postaux possède le statut d'agents de la fonction publique nationale et que, par conséquent, les normes essentielles relatives à son statut et à ses allégations professionnelles sont détaillées dans la loi AN et dans les autres textes pertinents. Certes, les questions touchant aux conditions d'emploi des postiers sont, en principe, fixées par voie de négociations collectives, mais il est naturel en revanche que ces négociations collectives ne puissent pas avoir pour résultat des conditions contraires aux dispositions légales en la matière ou incompatibles avec ces dispositions. Le champ des négociations collectives sur les conditions de travail des postiers est limité par ce fait et dans cette mesure, si on le compare, par exemple, à celui du personnel des chemins de fer japonais, qui ne possède pas le statut d'agents de la fonction publique nationale. La loi traite équitablement les postiers et leur garantit leur situation de fonctionnaire.
  260. 260 Le gouvernement ajoute que la loi RPSPEN dispose, à son article 16, que, si une convention collective entraîne l'engagement de fonds qui ne peuvent être prélevés ni au titre des budgets correspondants, ni sur les fonds de la société publique, le gouvernement soumet cette convention à la Diète, pour approbation, et que, lorsque cette dernière l'a approuvée, elle entre en vigueur, rétroactivement, à la date qui y est précisée. En vertu de l'article 35 de ladite loi, si une sentence arbitrale rendue par la KOROI entraîne l'engagement de crédits qui ne sont pas inscrits au budget approprié ou de fonds non disponibles, il y a lieu de procéder comme pour la convention collective mentionnée plus haut. En ce qui concerne l'allégation selon laquelle ces dispositions constituent une restriction à la négociation collective, le gouvernement fait remarquer qu'il y a lieu de tenir compte de ce qui suit. Le but visé par les dispositions des articles 16 et 35 de la loi RPSPEN est de concilier le respect du droit de la Diète d'examiner le budget de l'Etat, d'une part, et les conventions collectives ou les sentences arbitrales, d'autre part. La Constitution du Japon prévoit expressément que le budget de l'Etat (y compris celui des services postaux) sera établi compte tenu des délibérations et des décisions de la Diète. La Constitution prévoit en outre que, comme le budget des sociétés publiques est inséparable des finances de l'Etat, ainsi que de l'économie nationale, il doit être soumis à la Diète pour approbation, en même temps que le budget de l'Etat. Le gouvernement fait observer que les articles 16 et 35 de la loi RPSPEN n'ont pas pour but de contester la validité de celles des conventions collectives ou des sentences arbitrales qui entraînent l'engagement de crédits non inscrits dans les budgets voulus ou de fonds indisponibles, mais d'admettre que ces textes sont valables à condition d'avoir été approuvés par la Diète.
  261. 261 Passant à l'application pratique des articles 16 et 35 de la loi RPSPEN, le gouvernement expose qu'il ne s'est pas présenté de cas où des conventions collectives auraient donné lieu à des difficultés en rapport avec des crédits budgétaires ou des fonds. Le gouvernement ajoute, quant à l'application des dispositions légales en question aux sentences arbitrales rendues par la KOROI - à l'exclusion des années qui ont immédiatement suivi la seconde guerre mondiale -, que la KOROI a rendu 363 sentences arbitrales, concernant toutes les sociétés publiques et les entreprises nationales, entre le moment où elle a été créée sous sa forme actuelle en 1956 et nos jours; ce chiffre comprend les sentences dont l'application a donné lieu à des difficultés en rapport avec le manque de crédits budgétaires ou de fonds appropriés, mais toutes ces sentences ont été intégralement appliquées après l'adoption des mesures financières voulues.
  262. 262 Le gouvernement donne, dans sa dernière communication, des explications détaillées concernant l'allégation selon laquelle il n'aurait jamais été conclu de conventions sur des questions telles que la répartition des tâches, la classification des tâches, l'avancement, la formation, etc. La répartition des tâches est décidée conformément aux dispositions de la loi AN et d'un ensemble de décisions prises par la direction nationale du personnel. Le gouvernement affirme qu'en aucune circonstance le ZENTEI n'a demandé la conclusion d'une convention collective sur ce point. Passant à la question des mutations, le gouvernement fait observer qu'il existe une convention en vigueur régissant les mutations devenues nécessaires par suite de la modification des installations postales. Quant aux mutations ordinaires, il n'a jusqu'à présent pas été donné satisfaction aux demandes du ZENTEI en raison d'un désaccord fondamental. En ce qui concerne l'avancement, le gouvernement indique que cette question se prête en effet à la négociation collective et qu'il existe déjà une convention à ce sujet. Toutefois, il n'a pas encore été possible au ministère de donner satisfaction aux revendications du ZENTEI sur les normes de promotion aux postes de responsabilités, et il ne s'est pas fait d'accord sur ce point. Le gouvernement explique que la formation du personnel postal est régie par la loi et les règlements sur la formation du personnel des services postaux. Toutefois, poursuit le gouvernement, le ministre procède à des échanges de vues avec le syndicat lorsque celui-ci fait une proposition concernant l'application d'un programme de formation. Pour ce qui est de l'allégation selon laquelle il n'y a pas de négociations collectives sur la suspension de fonctions, le gouvernement fait observer qu'une convention collective valable pour trois années a été conclue à cet égard le 16 décembre 1971. Le gouvernement ajoute que le ministère considère que cette question des mesures disciplinaires et des réclamations se prête à la négociation collective, bien que la législation et les règlements applicables laissent peu de champ à la négociation sur ces questions. En tout état de cause, déclare le gouvernement, le ZENTEI n'a jamais proposé un plan précis pour des négociations collectives sur les critères applicables aux mesures disciplinaires. En outre, poursuit le gouvernement, à la fin de 1971 et en 1972, un accord a été conclu avec les syndicats en ce qui concerne certaines conditions régissant l'utilisation des locaux officiels pour les activités syndicales.
  263. 263 Le gouvernement reconnaît, dans sa plus récente communication, que la procédure d'examen des réclamations manque d'efficacité. Selon lui, toutefois, cela tient essentiellement à l'attitude du syndicat qui refuse de soumettre les cas aux procédures en vigueur et cherche à régler toutes les questions par voie de négociations collectives.
• Réponse du gouvernement aux allégations concernant le refus de négocier aux échelons régional et local
  264. 264 Le gouvernement explique que les négociations collectives se déroulent à l'échelon central, à l'échelon régional et à l'échelon de la section syndicale. Les services postaux comptent quelque 17.000 lieux de travail et ils sont tenus de fournir équitablement, à la population de tout le pays, les services uniformes d'une grande entreprise. Cet impératif exige que les conditions de travail du personnel occupé en ces lieux de travail soient unifiées, qu'elles soient fixées, de manière générale, à l'échelon central. C'est la raison pour laquelle ces conditions revêtent la forme de conventions collectives précises et détaillées, à la suite de négociations se déroulant à l'échelon central et lors desquelles il est tenu compte d'éléments tels que le volume de travail en un lieu de travail donné, ainsi que du contenu de la tâche et de la catégorie à laquelle elle se rattache. En d'autres termes, ces rouages sont conçus de telle manière qu'il n'est pas nécessaire de mener des négociations collectives sur ces questions aux échelons régionaux et à ceux des sections syndicales. De la sorte, la portée des questions qui se prêtent à une négociation collective au niveau de la section syndicale est naturellement limitée (il est créé une section syndicale pour un bureau de poste ou plusieurs et, en ce qui concerne le ZENTEI, la section est l'élément le plus petit de son organisation et le seul qui soit partie à la négociation collective au niveau du lieu de travail).
  265. 265 Le gouvernement ajoute que ce mécanisme par le jeu duquel les conditions de travail sont fixées à l'échelon central n'est pas sans rapport avec le type d'organisation du syndicat. En effet, le syndicat (siège central) partie à une négociation collective à l'échelon central est une organisation mise sur pied directement par les divers postiers, dans leurs lieux de travail du pays tout entier; c'est lui qui est compétent pour fixer les conditions de travail de ses affiliés et responsable dans ce domaine.
  266. 266 Le gouvernement ajoute que, toutefois, en vue d'améliorer les communications entre le personnel et la direction sur les lieux de travail, le ministre des Postes et Télécommunications a procédé en fait à des consultations avec la section syndicale et - là où cette dernière groupe le personnel de plusieurs bureaux de poste - avec le personnel de chacun d'eux.
  267. 267 Notamment, et en exécution d'un accord intervenu à la fin de 1970 entre le personnel et la direction, les deux parties se sont consultées à l'échelon central pour étudier les méthodes de communication qu'il serait souhaitable d'instaurer entre elles au niveau du lieu de travail, et ces consultations ont abouti à la conclusion, en octobre 1972, de conventions collectives dans le texte desquelles figurait le "mémoire sur les principes de consultation". Les consultations au niveau du lieu de travail ont ainsi été institutionnalisées et ce, d'après la dernière communication du gouvernement, à compter du 1er avril 1973. Le gouvernement déclare s'attendre que ce système joue dorénavant un rôle important dans la stabilisation des relations professionnelles.
  268. 268 En outre, afin d'examiner d'importantes questions ressortissant à la prévention des accidents du travail ainsi qu'au maintien et à l'amélioration de la santé des travailleurs, mais aussi pour procéder à des recherches dans ces domaines, il a été conclu en septembre 1970 une "convention collective sur la Commission de sécurité et d'hygiène", dont le gouvernement communique une copie. Selon le gouvernement, environ 300 conventions collectives (dont certaines sont des instruments fondamentaux et d'autres des instruments d'application) ont jusqu'à présent été conclues sur des questions touchant aux relations professionnelles telles que négociations collectives, examen des réclamations et recours à un organe de médiation, ainsi que sur des questions touchant aux conditions de travail comme les salaires, la durée du travail, diverses allocations, les congés annuels et les mutations de personnel entraînées par les diverses mesures de nationalisation.
  269. 269 Quant à la négociation collective dans le secteur "opérationnel", le Conseil consultatif sur le système du personnel dans le service public a recommandé que les directions des trois sociétés publiques, des cinq entreprises nationales et des entreprises publiques locales reçoivent une compétence plus grande pour négocier avec leurs employés et aient le pouvoir de conclure des accords sur autant de questions qu'il est possible.
  270. 270 En ce qui concerne les rapports entre les questions relevant de la gestion et de l'exploitation, d'une part, et des conditions de travail, d'autre part, le Conseil consultatif a recommandé que les conditions de travail affectées par les décisions sur la gestion et l'exploitation soient aussi matière de négociations professionnelles.
  271. 271 En outre, il fut considéré comme nécessaire d'améliorer les mécanismes existant au niveau de la direction pour traiter de matières liées aux relations professionnelles, sur le plan à la fois national et local, en vue de faciliter les conversations entre le personnel et la direction.
• Conclusions du comité
  272. 272 Le comité relève, dans les allégations détaillées communiquées par les organisations plaignantes, que les questions essentielles sont le refus, imputé au ministère des Postes et Télécommunications, de mener des négociations collectives avec le ZENTEI, même sur les questions aussi fondamentales que les salaires, la durée du travail et les congés; le refus imputé au ministère d'admettre la négociation collective sur d'autres questions, dont la répartition et la classification des tâches, l'avancement, la formation et les mesures disciplinaires; et le refus imputé au ministère de négocier aux échelons régional et local. Les plaignants allèguent également que la Commission des relations professionnelles dans les sociétés publiques et les entreprises nationales (KOROI) ferait preuve de partialité et que toute sentence rendue par elle et entraînant des dépenses qui dépasseraient le budget du ministère devrait être approuvée par la Diète.
  273. 273 Le comité relève, dans les observations formulées par le gouvernement, que, en vertu de l'article 7 de la loi sur les syndicats, c'est, de la part d'une société nationale, une pratique déloyale du travail que de refuser, sans motifs justes et pertinents, de conduire des négociations avec un syndicat. Selon le gouvernement, il existe des conventions collectives qui régissent la négociation aux niveaux central, régional et local, et qui prévoient une procédure de conciliation ou de médiation devant la KOROI dans les cas où l'accord ne se fait pas. Le gouvernement a communiqué des exemplaires de diverses conventions collectives actuellement en vigueur et le comité prend note de la déclaration du gouvernement selon laquelle, sur la base de ces textes, il a été créé des mécanismes permanents de conciliation entre les parties tant au niveau central qu'au niveau régional. Le comité prend également note avec intérêt de la création d'une table ronde qui réunit quatre fois par an, à l'échelon central, des représentants des travailleurs et de la direction, ainsi que de l'institution, aux niveaux central et régional, d'un comité et d'un sous-comité de six membres au sein desquels ont lieu des échanges de vues sur les problèmes de relations professionnelles. Les points de vue des organisations plaignantes et du gouvernement divergent quant à l'efficacité de ces mécanismes.
  274. 274 Il existe un rapport étroit entre ces allégations et celles selon lesquelles le gouvernement refuserait de négocier et de considérer comme sujettes à négociation certaines questions en faisant valoir qu'elles sont régies par l'article 8 de la loi RPSPEN, en vertu duquel toute question concernant la gestion et l'exploitation des sociétés publiques et des entreprises nationales sera exclue de la négociation collective.
  275. 275 L'importante question qui se pose du fait que le ministère aurait exclu certaines questions de la négociation collective en se fondant sur l'article 8 de la loi RPSPEN amène le comité à rappeler le point de vue émis par la Commission d'investigation et de conciliation en matière de liberté syndicale dans son rapport concernant les personnes employées dans le secteur public au Japon: ayant fait observer que l'application de cette disposition pouvait donner lieu à de graves difficultés dans la pratique, la commission; avait déclaré que si, manifestement, certaines questions relevaient au premier chef ou essentiellement de la gestion et de l'exploitation des affaires du gouvernement, il en était bien d'autres qui affectaient à la fois la gestion et l'exploitation et les conditions d'emploi; la commission donnait en exemple les effectifs et les transferts de personnel et jugeait que les questions de cette nature ne devraient pas être considérées comme étant en dehors du champ de négociations collectives menées dans une atmosphère de bonne foi et de confiance mutuelles. Sur la base des informations dont il dispose, il semble au comité que, sur des questions telles que les effectifs et les transferts de personnel, le ministère des Postes et des Télécommunications s'est montré disposé e négocier avec les syndicats intéressés, et qu'en fait une convention collective sur les transferts est en vigueur depuis 1962.
  276. 276 Le comité considère que les cas concrets, nombreux et détaillés, cités dans les allégations, et les réponses également détaillées du gouvernement suffisent pour lui donner une idée d'ensemble du système de négociation collective en vigueur dans les services postaux japonais et pour lui permettre de juger de l'efficacité ou des points faibles de ce système dans la pratique. Le comité juge plus utile de borner ses conclusions à la situation en général, telle qu'elle ressort des informations dont il dispose, plutôt que de formuler des conclusions sur chacune des questions évoquées dans les plaintes.
  277. 277 Le comité a pris note de ce que la législation concernant les sociétés publiques et les entreprises nationales énonce des normes détaillées en ce qui concerne les méthodes et les procédures de négociation; ces normes sont complétées dans la pratique, pour ce qui est des services postaux, par les dispositions de conventions collectives applicables à la négociation collective et à la consultation, et plus récemment par la création d'un comité et d'un sous-comité de six membres aux échelons central et régional. Il semble donc que ce ne soit pas le mécanisme lui-même, mais plutôt son efficacité, qui donne lieu aux présentes allégations. A cet égard, il semble au comité, sur la base des éléments dont il dispose, que si les informations reçues des organisations plaignantes sont de nature à justifier dans certains cas leurs allégations, les informations envoyées par le gouvernement montrent que la négociation et la consultation ont été pratiquées sur une vaste échelle et sur des questions très variées, sans pourtant toujours aboutir à des accords étendus.
  278. 278 En premier lieu, le comité désire rappeler que la convention no 98, traitant de la promotion de la négociation collective, couvre tous les fonctionnaires qui n'agissent pas en tant qu'agents de l'autorité publique et, entre autres, dès lors, ceux des services des postes et des télécommunications. Le comité- considère que, malgré des efforts évidents pour encourager et élargir la consultation et la négociation, on ne peut guère espérer de progrès dans les relations professionnelles du secteur considéré tant que le syndicat et le ministère conserveront leurs attitudes rigides.
  279. 279 Le comité a déjà eu l'occasion de déclarer que l'attitude conciliante ou intransigeante de l'une des parties vis-à-vis des revendications présentées par l'autre est affaire de négociation entre ces deux parties dans le cadre de la loi du pays. Cette considération n'enlève rien à l'importance que le comité attache au principe selon lequel employeurs et syndicats doivent négocier de bonne foi en s'efforçant d'arriver à un accord, et notamment dans le secteur public ou les services essentiels lorsqu'il n'est pas permis aux syndicats de recourir à la grève. La Commission d'investigation et de conciliation a souligné dans son rapport que des relations professionnelles satisfaisantes dépendent essentiellement de l'attitude qu'adoptent les parties l'une à l'égard de l'autre et de leur confiance réciproque.
  280. 280 Le comité a également noté que, dans tous les domaines, y compris les affectations, la formation professionnelle et les autres conditions de travail, les travailleurs des postes, en leur qualité d'employés de la fonction publique nationale, sont régis par une législation et d'autres réglementations appropriées. Quoiqu'il semble y avoir, même dans ces domaines, un certain degré de consultation ou de négociation, le comité, tenant compte du système en vigueur au Japon, désire souligner que l'existence de dispositions légales ne devrait pas, dans ce pays, empêcher d'améliorer par voie de négociations collectives la situation dans ces domaines.
  281. 281 Pour ce qui est des autres allégations subsidiaires relatives à l'exécution des sentences arbitrales adoptées par la KOROI, qui doit être approuvée par la Diète lorsque les fonds mis à la disposition de la société publique dont il s'agit sont insuffisants, le comité fait observer que les organisations plaignantes ne citent aucun exemple récent de sentence arbitrale de la KOROI relative aux services postaux qui n'ait pas été appliquée faute de fonds. A cet égard, le comité a déjà souligné dans d'autres cas concernant le Japon que les sentences arbitrales devraient être exécutées rapidement.
  282. 282 Le comité note avec intérêt qu'à la suite des entretiens qu'ont eus les parties en novembre 1972, l'accord s'est fait sur certains points. Le comité exprime le voeu que, comme l'a fait savoir le gouvernement, de nouveaux efforts soient faits pour que les conversations entre les parties se poursuivent en toute bonne foi, en vue de résoudre les questions en suspens.
  283. 283 Dans ces circonstances, le comité recommande au Conseil d'administration d'attirer l'attention du gouvernement sur les considérations et sur les principes énoncés aux paragraphes 275 et 277 à 282 ci-dessus, et particulièrement:
       • a) de rappeler l'importance qu'il attache au principe que les employeurs et les syndicats devraient négocier de bonne foi, et ceci est particulièrement important lorsque, dans le secteur public et les services essentiels, le recours à la grève est interdit;
       • b) de rappeler que l'existence d'une réglementation portant sur des questions qui touchent à la fois à la gestion et à l'exploitation ainsi qu'aux conditions d'emploi ne devrait pas empêcher, compte tenu du système en vigueur au Japon, de rechercher, par la voie de conventions collectives, toute amélioration possible en la matière.
  284. Discrimination exercée à l'encontre du ZENTEI et de ses membres
• Allégations des organisations plaignantes
  284. 284 Les plaignants prétendent que, dans un effort délibéré de briser le syndicat, de le mettre hors de combat financièrement et de le discréditer aux yeux de ses membres et de ses membres éventuels, le ministère des Postes et des Télécommunications du Japon n'a cessé d'empiéter sur le droit des travailleurs de s'affilier librement au syndicat de leur choix. Les organisations plaignantes déclarent que l'affiliation au ZENTEI entraîne des sanctions et inconvénients importants; en revanche, on constate que ceux qui choisissent l'autre terme de l'alternative (c'est-à-dire ne pas s'affilier au ZENTEI ou le quitter) obtiennent de la direction des avantages considérables. En outre, la direction se sert de la "formation" et de 1"'enseignement" pour calomnier le ZENTEI.
  285. 285 Les organisations plaignantes affirment qu'en l'absence totale de tout critère adopté de concert par la direction et le syndicat en matière d'avancement, de sélection en vue de la formation ou de sanctions disciplinaires, toutes ces questions qui revêtent la plus haute importance pour chaque travailleur sont déterminées uniquement par une prérogative de la direction que celle-ci se réserve jalousement. Le ministère des Postes et des Télécommunications du Japon use de cette prérogative pour exercer une discrimination à l'encontre de trois groupes de travailleurs: ceux qui sont membres d'un syndicat rival issu de la scission du ZENTEI, ou du moins ceux qui ne sont pas membres de celui-ci; ceux dont la situation n'est pas clairement définie et ceux qui sont membres du ZENTEI et qui lui sont fidèles. On retrouve cette répartition en trois catégories dans la notation quotidienne du rendement de chaque membre du personnel. L'avancement, les salaires et les autres questions relevant de l'administration du personnel dépendent de cette notation; il en est de même pour la sélection des candidats à la formation, condition essentielle pour acquérir de l'avancement ou obtenir des augmentations de salaire.
  286. 286 Les organisations plaignantes font observer que le personnel est noté d'après son rendement en matière de travail, mais cette classification est effectuée selon le critère de l'activité syndicale. La préférence va aux travailleurs dépourvus de rapport avec le ZENTEI ou à ceux qui sont affiliés à un autre syndicat approuvé par la direction. Le ministère a admis que l'activité syndicale était l'un des critères retenus pour le classement du personnel et a pris l'engagement de modifier cette pratique. A ce jour, cependant, poursuivent les organisations plaignantes, aucun changement ne s'est manifesté. A cet égard, les organisations plaignantes fournissent certaines "instructions" émises par le chef adjoint de la Section de contrôle du Service du personnel de la Direction postale régionale de Sapporo, d'où il ressort que, dans les notes individuelles des salariés qui sont établies à des fins de classification, on utilise un système de points qui défavorise considérablement les personnes affiliées au ZENTEI.
  287. 287 D'après les organisations plaignantes, la discrimination exercée à l'égard des membres du ZENTEI est manifeste aussi dans la sélection, faite par les chefs d'atelier, des personnes qui suivront une formation. Comme cette dernière est indispensable pour accéder à des postes supérieurs, le choix qui est fait en vue de cette formation préoccupe gravement les travailleurs. Les organisations plaignantes ajoutent qu'une tactique récemment adoptée par le ministère a consisté à placer, pendant la formation, quelques membres du ZENTEI au milieu d'un groupe plus important de stagiaires hostiles à cette organisation, soumettant ainsi les membres du ZENTEI à de fortes pressions en vue de les inciter à démissionner du syndicat à l'issue de cette formation. La nécessité de moderniser et de nationaliser le service postal est présentée de telle manière que les progrès semblent dépendre de l'affaiblissement de l'influence du ZENTEI. Les organisations plaignantes fournissent des extraits de documents publiés par la Direction postale régionale de Sapporo, d'où il ressort qu'une discrimination est exercée à l'égard des membres du ZENTEI au moment de la sélection des stagiaires.
  288. 288 Les membres du ZENTEI font aussi l'objet d'une discrimination en matière de réaffectation, d'avancement et de transfert et les données établies par le syndicat démontrent que des membres ont quitté l'organisation soit immédiatement avant qu'on leur ait accordé un transfert, soit après. Les tableaux communiqués par les plaignants indiquent aussi que les promotions ont été beaucoup plus nombreuses dans le cas de travailleurs n'appartenant pas au ZENTEI que dans le cas de membres du ZENTEI.
  289. 289 La discrimination appliquée en matière d'éloges et de discipline, poursuivent les organisations plaignantes qui citent à cette occasion des cas précis, est également contestable. Les membres du ZENTEI se sont vu refuser les éloges laissés à l'appréciation de leurs supérieurs hiérarchiques, éloges qu'ils auraient normalement pu s'attendre à recevoir, et, en même temps, les mesures disciplinaires prises contre les membres du ZENTEI ont été plus sévères que les sanctions infligées aux non-syndiqués, ou aux membres d'autres syndicats.
  290. 290 En outre, ajoutent les organisations plaignantes, les déclarations faisant autorité et les manuels d'instruction préparés par le ministère, ainsi que les instructions officielles aux surveillants, ont pour objet de discréditer le ZENTEI.
  291. 291 Les organisations plaignantes déclarent que l'hostilité de la direction à l'égard du ZENTEI s'est intensifiée après 1966. Cette année-là, selon les chiffres officiels du ministère, le pourcentage de membres du ZENTEI par rapport à l'effectif total des employés du ministère des Postes, remplissant les conditions voulues pour devenir membres du syndicat, a décru de 15 pour cent par rapport à l'année précédente. Depuis lors, le taux d'organisation décline année après année. Celui-ci, qui a plafonné à 87,1 pour cent en 1963, est tombé à 84,1 en 1966 et à 70,8 en 1971. Cette baisse des effectifs du ZENTEI depuis 1966 représente une perte totale de 70.000 membres. Cette tendance n'est pas uniforme dans toutes les régions et à toutes les époques, mais fait plutôt tache d'huile d'une région donnée à une autre, les démissions massives qui se produisent dans une zone gagnant successivement d'autres régions. Les chiffres fournis par les organisations plaignantes sont les chiffres fournis par le syndicat, qui indiquent le nombre des membres qui abandonnent le ZENTEI au cours d'une année donnée et n'expriment pas le taux net de diminution de ces effectifs. Dans un cas particulier, poursuivent les plaignants, la majorité des membres d'une section locale ont quitté le syndicat en l'espace de trois jours.
• Réponse du gouvernement
  292. 292 Le gouvernement signale qu'à son article 7, la loi sur les syndicats - qui, en vertu des dispositions de l'article 3, paragraphe 1, de la loi RPSPEN, s'applique mutatis mutandis aux relations professionnelles du personnel des sociétés publiques, etc., y compris les services postaux - interdit aux employeurs les pratiques déloyales de travail mentionnées ci-après, protégeant par-là les travailleurs contre des actes de discrimination antisyndicale dans leur emploi et protégeant également les syndicats contre l'ingérence des employeurs dans la création des syndicats, dans l'exercice des fonctions syndicales ou dans l'administration des syndicats.
  293. 293 Dans le cas où une société publique, etc., commettrait un acte quelconque constituant une pratique déloyale de travail au sens indiqué ci-dessus, la KOROI, organisme administratif tripartite qui exerce ses compétences indépendamment de l'autorité administrative générale, mènera - en exécution de l'article 25, paragraphe 5, de la loi RPSPEN - une enquête et organisera une audience sur la base de la plainte déposée par un travailleur ou un syndicat, en appliquant une procédure quasi judiciaire et en prenant toute décision nécessaire pour porter remède à la situation. Le travailleur et le syndicat peuvent aussi obtenir réparation d'une pratique déloyale du travail en s'adressant à un tribunal, selon les règles ordinaires de la procédure judiciaire.
  294. 294 Le gouvernement déclare que, comme les services postaux se caractérisent par leur degré élevé de dépendance à l'égard de la main-d'oeuvre, le ministère des Postes et Télécommunications s'efforce de créer une ambiance de travail convenable, de développer les activités des fonctionnaires et d'améliorer leur bien-être, et il a encouragé diverses mesures d'administration du personnel. Pour que les mesures en question puissent s'appliquer sans heurts, le ministère des Postes et Télécommunications les a appliquées à l'avance aux syndicats, chaque fois que cela a été possible, pour que ceux-ci les comprennent et y coopèrent. Il a donné des instructions strictes pour prévenir tout traitement discriminatoire fondé sur la qualité de membre d'un syndicat donné, de même que tout acte équivalant à une ingérence dans l'organisation des syndicats.
  295. 295 Le gouvernement ajoute qu'il est faux que le ministère des Postes et Télécommunications ait donné des instructions en vue de calomnier le ZENTEI, notamment à l'occasion de la formation professionnelle des fonctionnaires.
  296. 296 La formation professionnelle dispensée aux fonctionnaires du ministère des Postes et Télécommunications, poursuit le gouvernement, vise à "améliorer l'efficacité des services nationaux placés sous la juridiction du ministre des Postes et Télécommunications pour en rendre le fonctionnement satisfaisant", ainsi que le veut la "loi sur la formation professionnelle des fonctionnaires du ministère des Postes et Télécommunications". Le ministère a déclaré au syndicat - position qui a été communiquée à ses organes par la voie hiérarchique - qu'aucun syndicat particulier n'était calomnié dans le cadre de cette formation professionnelle. De plus, certains responsables syndicaux ont été invités à donner, dans quelques cours de formation professionnelle, une conférence sur les principes de leur syndicat et le ministère a fait savoir aux syndicats qu'il avait l'intention de renouveler ce genre d'invitation à l'avenir.
  297. 297 En outre, en ce qui concerne les allégations selon lesquelles une discrimination a été exercée à l'égard des membres du ZENTEI, lors de la sélection des stagiaires, le gouvernement explique que, dans la formation indispensable à la promotion et à l'avancement, il n'est pas nécessaire, au ministère des Postes et Télécommunications, qu'un fonctionnaire suive une formation pour être promu aux postes de chef de groupe (shunin) et de chef d'unité (Shuji). La formation voulue pour ces postes est donnée après les promotions. Lé gouvernement affirme que, dans ces circonstances, une discrimination à l'encontre des membres du ZENTEI est évidemment impossible. Cette formation antérieure à la promotion est ouverte à tous les fonctionnaires qui désirent en bénéficier et qui réunissent les conditions voulues pour subir avec succès l'examen de sélection de stagiaires - ceux-ci étant choisis d'après les résultats d'un examen écrit et d'un entretien impartiaux. Il est manifeste qu'aucune discrimination n'est exercée à l'encontre des fonctionnaires en raison de leur affiliation à tel ou tel syndicat. En outre, le fait que de nombreux membres du ZENTEI reçoivent aussi cette formation prouve clairement cet état de choses. Par conséquent, affirme le gouvernement, l'allégation du ZENTEI est controuvée. En outre, le gouvernement déclare que; à l'issue des entretiens qu'elles ont eus en décembre 1970, les deux parties sont convenues que, si un problème quelconque de sélection de stagiaires se posait, elles examineraient le problème, à la demande du syndicat, dans une sous-commission composée de six personnes. Selon le gouvernement, le ZENTEI n'a présenté depuis lors aucune demande. En ce qui concerne le cas précis relatif au Bureau du service postal régional de Sapporo, le gouvernement affirme que les participants au stage de formation ont été sélectionnés selon un critère d'où était exclu tout élément discriminatoire fondé sur l'affiliation à un syndicat donné. Ceci, poursuit le gouvernement, a été expliqué au ZENTEI, au cours d'une session du comité central composé de six personnes tenue en décembre 1970. Pour ce qui est des "instructions" susmentionnées, le gouvernement signale que cette question a été tranchée lors de cette même session.
  298. 298 En ce qui concerne l'allégation contenue dans la plainte du ZENTEI selon laquelle une discrimination est exercée à l'encontre de ses membres en matière de promotion, d'avancement, de transfert, d'éloges officiels, etc., le gouvernement déclare que cette affirmation est parfaitement injustifiée.
  299. 299 Le gouvernement note qu'en ce qui concerne la nomination du personnel, y compris la promotion, l'avancement et le transfert, il est prévu à l'article 33 de la loi AN que "la nomination d'un fonctionnaire sera faite... uniquement sur la base de ses résultats à l'examen et de ses états de service ou de ses autres aptitudes établies". De plus, pour ce qui est de l'avancement, les qualifications minimales nécessaires à cet effet sont expressément énoncées dans la "convention collective sur le système des salaires à compter du 1er avril 1955". Dans certains cas, ajoute le gouvernement, le fait qu'un fonctionnaire ait fait l'objet de mesures disciplinaires peut être imputable à un travail jugé insatisfaisant. Les mesures visant à exiger des fonctionnaires des postes qu'ils signent des engagements écrits de ne pas se mettre en grève, ajoute le gouvernement, n'ont en fait été prises que dans quelques bureaux de poste locaux en vue de faire échec aux grèves illégales. Cette pratique n'a toutefois jamais été utilisée dans le but d'obtenir des documents qui pourraient être utilisés pour nuire aux promotions ou aux reclassements. Le gouvernement précise que, lorsque les syndicats ont abordé cette question en 1970, le ministère a ordonné à tous les bureaux de poste de mettre un terme à cette pratique.
  300. 300 En ce qui concerne les allégations relatives à la discrimination qui était exercée dans le transfert de personnel, le gouvernement précise que le ministère ne peut pas accepter la revendication du syndicat selon laquelle tout transfert devrait être effectué uniquement selon les voeux du fonctionnaire. De tels voeux, ajoute le gouvernement, sont pris en considération, et les transferts sont faits avant tout conformément au principe des notations formulé dans la loi AN et sur la base des besoins d'exploitation. Le gouvernement nie que l'affiliation à un syndicat joue un rôle quelconque dans le transfert d'un bureau de poste à une administration de service postal régionale.
  301. 301 Le ministère des Postes et Télécommunications a donné des instructions strictes aux responsables des nominations dans chaque organe du ministère pour que des décisions équitables et impartiales soient prises sur la base des principes définis dans les textes mentionnés plus haut, etc., de sorte - affirme le gouvernement - qu'il n'existe pas de traitement discriminatoire fondé sur l'affiliation à un syndicat donné.
  302. 302 Le gouvernement ajoute que toute plainte ou réclamation présentée par un fonctionnaire ou un syndicat au sujet de ces mesures concernant le personnel fait l'objet d'une enquête et que les dispositions nécessaires sont prises par la commission paritaire de règlement des revendications, organisme créé en vertu de la loi RPSPEN, ou par une sous-commission des commissions de six personnes prévues par l'accord conclu entre le personnel et la direction en décembre 1970.
  303. 303 En ce qui concerne le système d'évaluation du rendement, le gouvernement explique que le ministère des Postes et Télécommunications n'applique pas, à l'heure actuelle, aux fonctionnaires des échelons inférieurs, un système uniforme d'évaluation du rendement dans l'ensemble du pays, mais qu'il le fait pour les cadres administratifs. Lorsque des mesures précitées de gestion du personnel sont prises, le fonctionnaire responsable tient bien évidemment compte de facteurs tels que les qualifications du salarié, ses aptitudes, son expérience, son rendement, etc., pour appliquer impartialement les normes concernant le personnel. L "activité syndicale" n'est jamais l'un des critères dont il est tenu compte à cet effet. Le gouvernement déclare que l'allégation du ZENTEI à cet égard est donc absolument contraire aux faits.
  304. 304 Pour ce qui est du système des éloges officiels, le gouvernement déclare qu'au ministère il a été appliqué sur la base du "Règlement sur les éloges officiels du ministère des Postes et Télécommunications" et que son but est de récompenser, par un éloge officiel, les personnes qui ont apporté une contribution signalée ou prêté un concours notoire aux services postaux et, simultanément, de développer lesdits services en stimulant la motivation du personnel et en améliorant l'efficacité de son rendement. Le règlement précité énonce clairement les conditions à réunir pour avoir droit aux éloges officiels. D'après le gouvernement, l'appartenance à tel ou tel syndicat ne constitue jamais un critère du choix des personnes en question. D'autre part, poursuit le gouvernement, les sanctions disciplinaires sont appliquées de manière appropriée, conformément aux caractéristiques effectives des actes, comme le veut l'article 82 de la loi AN. Le gouvernement conteste, une fois de plus, qu'une possibilité quelconque de discrimination soit fondée sur l'affiliation de qui que ce soit à un syndicat.
  305. 305 En même temps qu'il fournit des réponses détaillées à des allégations détaillées portant sur des cas précis de discrimination prétendument antisyndicale présentées par les organisations plaignantes, le gouvernement affirme que l'attitude du ministère des Postes et Télécommunications a toujours été de chercher à résoudre les problèmes en matière de relations professionnelles par des efforts volontaires entre les parties en présence et que, pour sa part, le ministère a tenté de le faire. Présenter à nouveau des cas déjà réglés ou [soumettre des cas] qui n'avaient pas suscité de difficultés ne peut, ajoute le gouvernement, que susciter une méfiance réciproque, et ce n'est pas ainsi que s'établiront des rapports satisfaisants entre travailleurs et employeurs.
  306. 306 En ce qui concerne les allégations selon lesquelles le fléchissement du nombre des membres du ZENTEI constaté depuis quelques années est dû à "l'ingérence" du ministère à l'égard de "l'organisation et des membres du ZENTEI", le gouvernement déclare que, dans leur grande majorité, les fonctionnaires des services postaux appartiennent au ZENTEI ou au Syndicat panjaponais des travailleurs des postes (ZENYUSEI), le nombre des membres du premier ayant diminué depuis quelques années, tandis que celui des membres du second augmentait. D'après le gouvernement, ce dernier syndicat a été créé en 1965 (lors de sa fondation, il comptait quelque 23.000 membres) et l'un de ses principaux objectifs a été, depuis lors, de "parvenir à grouper 50.000 personnes". Comme les critiques et les refus se multipliaient, au sein du ZENTEI, à l'égard des luttes contre la nationalisation menées par celui-ci en 1967 et en 1968, et que certains des membres de ce syndicat commettaient des actes de violence en 1969 et 1970, le ZENYUSEI a renforcé ses activités pour étendre son organisation, avec ce résultat que le nombre de ses adhérents a atteint 50.000 en 1971. Il poursuit ses activités, et son objectif est maintenant de "créer une organisation de 100.000 personnes" et, à l'heure actuelle, ses affiliés sont au nombre de quelque 60.000. Le gouvernement ajoute que le ZENTEI a admis, selon sa [déclaration de] politique fondamentale pour 1971, que si ses effectifs s'amenuisaient cela était dû notamment au fait que sa manière de fonctionner ne lui permettait pas de conserver son emprise sur ses membres, que ses activités syndicales ne tenaient pas pleinement compte de modifications survenues dans la mentalité de ses membres et que ses dirigeants n'exerçaient pas leurs fonctions avec une pleine efficacité. Le gouvernement ajoute qu'après ce retour sur lui-même, le ZENTEI souligne dorénavant l'importance, pour un syndicat, d'avoir des dirigeants énergiques et de déployer son activité dans la discipline.
• Conclusions du comité
  307. 307 Le comité a pris note des allégations présentées par les organisations plaignantes concernant les nombreux cas d'actes de discrimination antisyndicale frappant des membres du ZENTEI, ainsi que des réponses détaillées que le gouvernement y a apportées. Il semble ressortir des informations disponibles que certains actes de ce genre aient été commis par le passé. Le gouvernement signale qu'il existe des mécanismes - qu'il s'agisse de la KOROI ou des tribunaux ordinaires - pour combattre les actes de discrimination antisyndicale dont les effets équivaudraient à des pratiques déloyales de travail, au sens de la loi sur les syndicats. Aux yeux du comité, il est hors de doute que, dans le système actuel, les travailleurs qui ont pris part à des actes de grève leur ayant valu une sanction disciplinaire risquent de compromettre sérieusement leurs chances de promotion ou d'avancement. Cette question est liée au problème de la participation à la grève et des mesures disciplinaires motivées par cette participation. Le comité estime qu'aucune des formes de discrimination en question mentionnées par les organisations plaignantes n'est propre à favoriser le développement de relations professionnelles satisfaisantes. De toute manière, le comité considère que des plaintes relatives à des actes de discrimination antisyndicale devraient normalement être examinées par un organisme national, qui, outre qu'il devrait être expéditif, devrait être, non seulement impartial, mais considéré comme tel par les parties intéressées; ces dernières devraient participer à la procédure d'une façon appropriée et constructive.
  308. 308 Dans ces conditions, le comité recommande au Conseil d'administration d'attirer l'attention sur les considérations exposées au paragraphe précédent et d'inviter le gouvernement à faire en sorte qu'aucun acte de discrimination ne se produise à L'encontre des travailleurs des postes et télécommunications.
• Sanctions disciplinaires prises contre les grévistes
• Allégations des organisations plaignantes
  309. 309 Les organisations plaignantes affirment que, depuis l'arrêt rendu par la Cour suprême en 1966, les travailleurs participant à des grèves ne se voient plus frappés de sanctions pénales comme l'amende et l'emprisonnement. En revanche, poursuivent les organisations plaignantes, on a constaté une intensification du recours à des sanctions disciplinaires administratives revêtant la forme du renvoi, de la suspension de fonctions, de la réduction de salaire, de la réprimande et de l'avertissement. Tous les postiers grévistes sont frappés de l'une d'elles à l'occasion de chaque grève et, durant ces dernières années, la proportion de ceux à qui ont été infligées les sanctions les plus sévères s'est accrue. Les organisations plaignantes ajoutent que les lourdes pertes pécuniaires subies individuellement par des membres du ZENTEI sont, en fait, compensées par le syndicat, faute de quoi les répercussions en seraient extrêmement graves pour les syndiqués. C'est le ZENTEI lui-même qui supporte le fardeau que représentent ces sanctions, fait que la direction n'ignore pas. C'est donc bien en vue de mettre hors de combat le syndicat sur le plan financier que ces mesures disciplinaires sont adoptées à l'encontre des syndiqués, ajoutent les organisations plaignantes.
  310. 310 En outre, les organisations plaignantes allèguent que la pratique consistant à frapper les grévistes de mesures disciplinaires - quand elle est combinée, comme au Japon, à un refus de négocier collectivement sur des questions de salaire, à un refus absolu de négocier sur d'autres sujets et à un refus de négociations menées au niveau local - constitue un système de relations professionnelles dans lequel la seule voie ouverte aux organisations de travailleurs soucieuses de se faire l'interprète des griefs de leurs membres débouche sur des sanctions arbitraires. De même, ajoutent les organisations plaignantes, l'insistance qu'apporte la direction à exercer une prérogative dans les questions d'avancement, de sélection en vue de la formation, d'augmentations de salaires et d'évaluation des mérites en général, lorsque cette prérogative est combinée à une discrimination antisyndicale dans l'attribution des notes individuelles, revêt une signification spéciale.
  311. 311 En ce qui concerne encore les mesures disciplinaires, les organisations plaignantes se réfèrent aux recommandations de la Commission d'investigation et de conciliation et, notamment, au 132e rapport du Comité de la liberté syndicale, au paragraphe 82 duquel (cas no 686, Japon) le comité a déclaré que: "En ce qui concerne les sanctions prises contre les travailleurs, le comité considère qu'une attitude inflexible dans l'application des sanctions prévues par la loi n'est pas propre à favoriser le développement de relations professionnelles harmonieuses. C'est notamment le cas lorsque les sanctions prises entraînent des différences permanentes dans la rémunération des travailleurs, comme cela se produit dans la situation décrite par la Direction des chemins de fer. A cet égard, il y a lieu de rappeler que le comité et la Commission d'investigation et de conciliation ont déjà suggéré de prendre des mesures pour atténuer l'inflexibilité et la sévérité avec lesquelles sont appliquées les mesures disciplinaires dans le secteur public." Les organisations plaignantes ajoutent qu'en se prononçant sur le cas opposant le ZENTEI et la Poste centrale de Tokyo (26 octobre 1966), la Cour suprême a admis l'opinion exprimée dans le rapport de la Commission d'investigation et de conciliation et a insisté pour que les droits syndicaux des travailleurs du secteur public soient respectés sur un pied d'égalité avec ceux du secteur privé et pour que les restrictions apportées aux grèves et les sanctions entraînées par celles-ci soient atténuées. Toutefois, le gouvernement du Japon et son ministère des Postes et Télécommunications ont, au contraire, augmenté le nombre et la sévérité de ces sanctions.
  312. 312 Les organisations plaignantes ont présenté sous forme de tableau une statistique indiquant que, depuis 1954, le ministère des Postes et Télécommunications a infligé des sanctions à quelque 128.430 travailleurs. Ces sanctions ont revêtu diverses formes, telles que la révocation, le renvoi, la suspension de fonctions, la réduction de salaire, la réprimande et l'avertissement. Il convient de ne pas perdre de vue, relèvent les organisations plaignantes, que tous les participants à des grèves ont été punis et que le tableau en question fait ressortir une escalade des sanctions d'année en année. Il y a lieu de relever en particulier, poursuivent les organisations plaignantes, que les sanctions disciplinaires sont devenues plus sévères depuis que l'arrêt rendu par la Cour suprême dans le cas opposant le ZENTEI à la Poste centrale de Tokyo a rendu impossible l'application de sanctions pénales par les tribunaux. A l'heure actuelle, tous les grévistes sont passibles de mesures disciplinaires et ceux qui prennent part à des grèves de plus de deux heures sont généralement frappés d'une réduction de salaire (ceux à qui ont été infligés des sanctions plus légères que la "réduction de salaire" avaient participé à la grève pendant une durée inférieure à celle qu'avait prescrit le syndicat, du fait du décalage de l'heure de leur prise de service). Avant 1961, la sanction disciplinaire frappant la masse des grévistes consistait en de simples avertissements, entraînant une perte économique moindre. Ceux qui étaient congédiés ou frappés d'une suspension de fonctions étaient les responsables des sections syndicales, des organisations au niveau des circonscriptions préfectorales et du siège national qui, aux yeux du ministère, jouaient un rôle prépondérant dans la grève.
  313. 313 Les organisations plaignantes indiquent ensuite que les grévistes sont passibles des sanctions mentionnées au tableau fourni par elles, en sus de la perte de salaire qu'ils subissent au titre des heures de travail qu'ils n'ont pas fournies en raison de la grève. Les travailleurs ainsi punis subissent en outre des désavantages économiques et sociaux et ils continueront à en subir aussi longtemps qu'ils travailleront pour le ministère des Postes et Télécommunications.
  314. 314 Les organisations plaignantes donnent les explications suivantes en ce qui concerne les inconvénients précités: a) Avertissement. Trois avertissements justifient une réprimande; à part cela, il s'agit là de la seule sanction qui ne soit pas accompagnée d'une perte économique, ni dans l'immédiat, ni à longue échéance b) Réprimande. Elle entraîne l'ajournement de l'augmentation de salaire annuelle normale. Ses effets durent par conséquent aussi longtemps que les services de celui qui en est l'objet, et même indéfiniment, puisque, à chaque étape ultérieure, le travailleur réprimandé se trouve placé, aux fins du salaire, à un rang inférieur à celui de ses camarades, y compris lors de la retraite. En effet, étant donné que les pensions représentent une certaine proportion du dernier salaire, celles-ci sont également moindres dans le cas de ces travailleurs c) Réduction de salaire. Cette punition est la plus grave qui puisse être infligée sur une base collective à la masse des travailleurs, étant donné que toutes les sanctions plus graves entraînent la cessation soit temporaire, soit permanente, du travail, en sorte que, si elles étaient appliquées sur une base collective, tout le travail des postes s'en trouverait paralysé. La réduction de salaire habituelle est fixée à 10 pour cent pendant trois mois consécutifs et les désavantages attachés à la réprimande s'appliquent également aux travailleurs ainsi punis d) Suspension de fonctions. Elle est généralement réservée aux responsables syndicaux à plein temps, par exemple. Sa durée, avec perte de salaire, etc., est de trois à six mois environ e) Révocation et renvoi. Celui-ci implique la perte à titre permanent du poste occupé au ministère des Postes et Télécommunications, alors que celle-là entraîne également l'incapacité d'exercer tout autre emploi au service du gouvernement pendant deux ans.
  315. 315 Les organisations plaignantes déclarent que les grévistes subissent encore d'autres désavantages liés à l'un ou à l'autre des six degrés de punition, les suivants, par exemple: a) Discrimination en matière d'avancement dans le grade et de promotion. Les grévistes font l'objet d'une discrimination en matière de promotion et d'avancement dans le grade permettant d'accéder à des échelons de salaires plus élevés. Ces sanctions sont infligées non seulement aux travailleurs qui ont pris part à une grève, mais également à ceux qui se sont déclarés prêts à y participer b) Discrimination en matière de transfert. Dans le réseau des services des Postes et Télécommunications, qui couvre le pays tout entier, les employés qui désirent travailler dans telle ou telle région parce qu'ils y sont nés, pour des raisons de famille ou pour d'autres motifs, sont, dans bon nombre de cas, contraints de travailler dans des zones différentes sans qu'il soit tenu compte de leurs désirs. En pareil cas, et notamment lorsqu'il s'agit de recrues de fraîche date, il est ordinairement prévu, au moment de l'entrée en fonctions, parmi les conditions d'emploi, qu'un travailleur sera transféré au lieu de son choix après un certain temps. Néanmoins, ceux qui ont participé à des grèves se voient refuser cette faculté le moment venu c) Refus des éloges et des avantages qui y sont attachés. Toute personne qui a été occupée au ministère pendant trente ans doit, d'après le règlement, recevoir un témoignage de satisfaction pour ses longs services. Ces éloges revêtent la forme d'un parchemin portant une appréciation des services de l'intéressé et s'accompagnent de certains avantages économiques, ainsi que l'accès à des services spéciaux de bien-être. Cependant, ceux qui ont participé à une grève se voient refuser la possibilité de se mettre sur les rangs à cette fin d) Désavantages en matière de paiement de la somme forfaitaire versée comme indemnité de cessation de services. L'indemnité de cessation de services est regardée, au Japon, comme une forme différée de paiement du salaire. Les désavantages qui frappent à cet égard les participants à des grèves sont doubles: en premier lieu, cette indemnité, étant proportionnelle au dernier traitement perçu, se trouve plus faible dans le cas d'un employé qui a participé à une grève, ainsi que cela a été expliqué plus haut; en second lieu, l'indemnité de cessation de services est calculée sur la base de l'augmentation spéciale (deux échelons supplémentaires du barème des salaires), sauf lorsqu'il s'agit de grévistes e) Désavantage en ce qui concerne les pensions. Le système des pensions en vigueur au ministère des Postes et Télécommunications est comparable à ceux qu'offrent les régimes de sécurité sociale de bien d'autres pays. Les versements à la Caisse incombent par moitié à l'employeur et au travailleur. Toutefois, ceux qui ont pris part à des grèves subissent un désavantage, le calcul du montant soumis à retenue pour pension étant effectué sur la même base que celui de l'indemnité de cessation de services (voir sous d) ci-dessus). Le droit à pension s'ouvre après vingt années de service, mais la caisse à laquelle ils ont cotisé, même durant la période de leur suspension de fonctions, ne verse qu'une pension diminuée aux travailleurs qui ont été suspendus de leurs fonctions pour avoir participé à une grève.
  316. 316 Il y a lieu de noter, soulignent les organisations plaignantes, que la durée des grèves ou des débrayages motivant ces sanctions est en général de deux heures seulement. Les grèves qui ont eu lieu de 1958 à 1963, pour lesquelles le nombre de travailleurs punis était indiqué dans le tableau statistique joint à la plainte, avaient toutes duré deux heures au maximum pour tous les participants. D'après les organisations plaignantes, le ministère des Postes et Télécommunications a frappé, en 1972, de sanctions disciplinaires 2.119 syndiqués, dont trois ont été renvoyés et dix suspendus de leurs fonctions. Ils avaient participé aux deux grèves des 20 avril 1972 (deux heures) et 27 avril 1972 (un jour).
  317. 317 En ce qui concerne la charge financière supportée par le ZENTEI en vue de compenser certaines des conséquences de ces sanctions, les organisations plaignantes expliquent que, durant l'exercice 1971-72, les sommes dépensées à ce titre par la Caisse de secours se sont chiffrées à 325.235.092 yen, et qu'elles ont dépassé 5 milliards de yen, au total, pour les quinze dernières années. La cotisation spéciale à cette caisse s'élève environ au tiers de la cotisation ordinaire de membre.
• Réponse du gouvernement
  318. 318 Le ZENTEI affirme que les personnes qui ont enfreint l'interdiction d'actes de conflit sont frappées de sanctions disciplinaires trop graves. A cet égard, le gouvernement déclare que les conventions internationales du travail nos 87 et 98 ne traitent pas de la question du droit de grève. Par conséquent, le gouvernement japonais estime que cette question relève de l'application des dispositions qui - dans les lois nationales interdisant des actes de conflit au personnel des sociétés publiques, etc. - prévoient des sanctions telles que le congédiement ou des mesures disciplinaires à l'encontre des fonctionnaires qui ont enfreint les lois.
  319. 319 Le gouvernement explique qu'à son article 17, la loi RPSPEN interdit au personnel des sociétés publiques, etc., services postaux y compris, de commettre des "actes de conflit". Toutefois, le gouvernement déclare que les membres du ZENTEI ont régulièrement recours à des grèves, non seulement de concert avec les autres syndicats affiliés au SOHYO, mais encore chaque année à la fin de décembre, quand la poste est le plus surchargée. Les travailleurs du ZENTEI s'engagent aussi dans des offensives annuelles "sur les congés à prendre" qui consistent en ce que des travailleurs, en grand nombre, demandent leur congé annuel au même moment et paralysent donc effectivement les services postaux. Les fonctionnaires qui ont commis tout "acte de conflit" au mépris de cette interdiction peuvent faire l'objet non seulement du congédiement, en vertu des dispositions de l'article 18 de la même loi, mais aussi de mesures disciplinaires; s'agissant de fonctionnaires d'une société publique, etc., cette matière est régie par la loi concernant la société publique considérée et, s'agissant du personnel d'une entreprise nationale, services postaux y compris, c'est la loi AN qui est applicable. Selon le règlement interne de la société publique, etc., les fonctionnaires en question peuvent aussi se voir adresser un avertissement. Au ministère des Postes et Télécommunications, comme dans d'autres sociétés publiques et entreprises nationales, il existe un système d'avertissements régi par un texte officiel du ministre compétent (Règlement des avertissements adressés au personnel des services postaux). L'avertissement se distingue des sanctions disciplinaires en ce qu'il constitue un genre de mesure de correction, mais qu'il n'a pas le caractère d'une sanction; il est pris pour admonester et prévenir les personnes qui commettent des actes qui ne justifient pas qu'on leur inflige des sanctions disciplinaires.
  320. 320 Comme exemple d'un jugement rendu par la Cour suprême au sujet des dispositions des articles 17 et 18 de la loi RPSPEN, le gouvernement mentionne l'arrêt rendu par le plenum de cette juridiction, le 26 octobre 1966 (dans l'affaire qui opposait le ZENTEI au Bureau de poste centrale de Tokyo). Cet arrêt a modifié la jurisprudence de la Cour suprême en déclarant que la disposition de l'article 1, paragraphe 2, de la loi sur les syndicats, qui prévoit une dérogation de la responsabilité pénale lors d'actes de conflit, est applicable à de tels actes commis par des fonctionnaires d'une société publique, etc.; en revanche, l'arrêt en question déclare encore, poursuit le gouvernement, que "le travail exécuté par le personnel des cinq entreprises dites nationales et des trois sociétés dites publiques présente, bien qu'à des degrés variables et tantôt directement, tantôt indirectement, un rapport également étroit avec les intérêts de la vie nationale dans son ensemble. Ainsi, il n'y a pas de doute que la suspension ou l'arrêt de leur activité peut porter atteinte aux intérêts de la vie nationale dans son ensemble et entraver gravement cette dernière". Selon ce jugement, poursuit le gouvernement, les dispositions de l'article 17, paragraphe 1, de la loi RPSPEN - qui interdit les actes de conflit au personnel des sociétés publiques, etc. - sont compatibles avec les dispositions de l'article 28 de la Constitution du Japon, et les fonctionnaires qui ont enfreint les dispositions dudit article 17, paragraphe 1, de la loi précitée ne sauraient dégager leur responsabilité civile et ils peuvent être congédiés en vertu de la disposition de l'article 18 de la loi susmentionnée.
  321. 321 Le gouvernement déclare que le ministère des Postes et Télécommunications a en tout temps rappelé aux fonctionnaires de ne pas participer à des actes de conflit interdits par la loi. Malgré cela, poursuit le gouvernement, le ZENTEI - qui s'est fait une règle d "organiser de manière réitérée des épreuves de force (grèves) en se plaçant au-dessus et au-delà du droit positif", en vertu de la notion fondamentale selon laquelle "le droit de grève n'est pas un cadeau à recevoir, mais quelque chose dont les travailleurs doivent s'emparer en luttant" (brochure explicative du ZENTEI intitulée "Sur les activités du Comité spécial du droit syndical" [8 février 1972]) - a mené des grèves dont il avait établi le calendrier à l'avance, sans tenir compte des conséquences inévitables de tels incidents, pour faire en sorte que la loi RPSPEN, qui interdit les actes de conflit, devienne lettre morte.
  322. 322 Jusqu'à maintenant - ajoute le gouvernement -, le ministère des Postes et Télécommunications a pris, contre les meneurs de grèves et les participants à ces mouvements, des mesures disciplinaires voulues et appropriées, en se fondant sur les dispositions des lois mentionnées ci-dessus et en examinant attentivement la nature et la gravité des infractions; lorsque le degré de participation était minime, il a procédé à des avertissements au lieu de prendre des mesures disciplinaires. Le gouvernement affirme qu'il est inexact que des mesures disciplinaires plus nombreuses ou plus sévères soient prises délibérément contre les grévistes et que l'allégation selon laquelle les mesures disciplinaires sont prises à titre de représailles ou pour causer un préjudice financier au syndicat est absolument dépourvue de fondement.
  323. 323 Le gouvernement explique que les différences relevées dans le nombre annuel total des mesures disciplinaires et dans celui des divers types de mesures sont dues aux différences existant dans l'ampleur des grèves (nombre des grévistes et durée des grèves, notamment) et dans le degré de participation de chacun. Les lois applicables garantissent le droit des employés mécontents de ces mesures disciplinaires de présenter un recours en révision à la Direction du personnel et une action judiciaire devant les tribunaux ordinaires. Il déclare, en outre, qu'il est incorrect d'alléguer que le système des sanctions est inflexible ou toujours plus sévère. Le gouvernement prend l'exemple d'une grève d'un jour en avril 1972 qui entraîna une réduction de traitement d'un dixième pendant deux mois, tandis qu'une grève semblable en avril 1973 donna lieu à une réduction de traitement d'un dixième pendant un mois seulement.
  324. 324 Le gouvernement déclare qu'il est inexact que des grévistes subissent, pour leur seule participation à une grève, des inconvénients autres que la perte de leur rémunération des heures perdues à cause de la grève, le congédiement et des mesures disciplinaires. Cependant, ajoute le gouvernement, lorsqu'une évaluation des états de service est nécessaire pour appliquer le système des augmentations de salaires, de l'avancement et de la promotion, du transfert, des éloges officiels, etc., le fait que des mesures disciplinaires ont été prises contre certains fonctionnaires peut constituer une raison de ne pas les bien noter. Toutes les personnes ayant fait l'objet de mesures disciplinaires sont notées de manière similaire, abstraction faite des motifs desdites mesures; cela ne signifie nullement que les personnes frappées de sanctions disciplinaires pour avoir participé à des "actes de conflit" soient seules notées de manière spéciale et désavantageuse. En tout cas, déclare le gouvernement, il n'est tenu compte de l'annotation sur son état de service du fait qu'un travailleur a été frappé de sanctions que pendant une période limitée en ce qui concerne les promotions et les éloges officiels: un an dans le cas d'une réprimande, deux ans s'il y a eu une réduction de traitement et trois ans si une mise à pied a été infligée. Après l'expiration de ces délais, le fait qu'un travailleur ait fait l'objet de sanctions n'est plus pris en considération quand une promotion est envisagée pour lui.
  325. 325 Au sujet de l'allégation selon laquelle les fonctionnaires ayant fait l'objet de sanctions disciplinaires ne reçoivent leur augmentation annuelle de traitement qu'avec retard et qu'ils souffriront de cette diminution de salaire jusqu'au moment de leur retraite, le gouvernement déclare que ce fait est dû à la structure actuelle du système des salaires au Japon. En d'autres termes, selon le système en vigueur dans ce pays, la rémunération d'un travailleur augmente, proportionnellement à son ancienneté, d'une somme déterminée chaque année (augmentation périodique de traitement). En l'espèce, cette augmentation est supérieure à la normale (augmentation spéciale de traitement) pour la personne dont les états de service sont particulièrement bons, tandis que le fonctionnaire mal noté ne bénéficie que d'une augmentation de traitement inférieure à la normale (on parle alors d'ajournement de l'augmentation périodique de traitement).
  326. 326 Au ministère des Postes et Télécommunications aussi, ce système de salaires a été introduit par des conventions collectives (traitant, l'une, du système de salaires applicable à partir du 1er avril 1955, et l'autre, des normes concernant le refus de l'augmentation de salaire). Le gouvernement déclare que, si la première de ces conventions prévoit que les fonctionnaires des services postaux verront leur rémunération augmenter périodiquement de quatre échelons une fois par an, à condition de s'être acquittés de leur tâche de manière satisfaisante, en revanche, la seconde convention - conclue en vertu des dispositions de la première - veut que, lorsqu'un fonctionnaire a été frappé d'une sanction disciplinaire, etc., on détermine le nombre d'échelons de son augmentation périodique de traitement en réduisant l'augmentation de quatre échelons suivant la nature et la gravité des sanctions disciplinaires, etc.
  327. 327 Pour ce qui est du système de l'augmentation spéciale de traitement, le gouvernement déclare qu'aucune convention collective n'a encore été conclue à ce sujet, bien que le ministère des Postes et Télécommunications l'ait proposé depuis 1968. Quant à lui, le ministère n'estime nullement souhaitable que tous les fonctionnaires ayant fait l'objet de mesures disciplinaires se voient refuser la possibilité de récupérer ce retard dans leur augmentation de salaire, même si leurs états de service deviennent excellents les années suivantes, et c'est la raison pour laquelle il a proposé aux syndicats un système d'augmentation spéciale de salaire, dans le dessein, notamment, de rectifier cette pratique. A la suite des échanges de vues qui ont eu lieu en novembre 1972 à ce sujet, il a été décidé, ajoute le gouvernement, de discuter encore comment on pourrait parvenir à compenser cet amenuisement de leur rémunération de base consécutif aux sanctions disciplinaires, pour les fonctionnaires qui en ont fait l'objet. Le gouvernement soutient toutefois que le plaignant a catégoriquement refusé tout système d'augmentations spéciales proposé par les autorités et, puisque la question des salaires est sujette à négociation collective en vertu des dispositions de la loi RPSPEN, le ministre ne peut mettre sur pied aucune réforme dans ce sens, sans l'accord des syndicats. Pour ce qui est des indemnités forfaitaires de cessation de service, des pensions de retraite et des augmentations de salaire, le gouvernement explique que, si ces prestations peuvent effectivement être modifiées lorsque leur bénéficiaire a fait l'objet d'une mesure disciplinaire, il n'est néanmoins pas exact que toutes les personnes participant à des actes de conflit soient traitées de la même manière. En calculant le montant dont ces prestations doivent être réduites, le ministère tient compte, dans chaque cas, de la nature et de la gravité de la sanction infligée, abstraction faite des raisons qui ont motivé celle-ci.
  328. 328 Dans sa communication du 15 octobre 1973, le gouvernement explique que, même si le problème des sanctions disciplinaires infligées aux personnes qui participent à des "actes de conflit" illégaux ne sont pas mentionnées dans le rapport du Conseil consultatif sur le système du personnel dans les services publics, celles-ci sont fixées de manière appropriée. Quant au problème du recouvrement des différences de salaires dues aux effets préjudiciables des sanctions sur les augmentations périodiques, des conversations ont lieu présentement, en conformité avec les termes de l'accord conclu entre le gouvernement et les syndicats en avril 1973.

B. B. Conclusions du comité

1. 333. Etant donné toutes ces circonstances, le comité soumet au Conseil d'administration certaines recommandations, tant au sujet des questions individuelles examinées dans le rapport qu'au sujet du cas dans son ensemble.
2. 334. Pour ce qui est des questions individuelles, le comité recommande au Conseil d'administration:
   • a) en ce qui concerne les allégations relatives aux négociations collectives:
   • i) de rappeler l'importance qu'il attache au principe selon lequel tant les employeurs que les syndicats devraient négocier de bonne foi, ceci étant particulièrement important lorsque, dans le secteur public ou dans les services essentiels, le recours à la grève est interdit;
   • ii) de rappeler que l'existence d'une réglementation portant sur des questions qui touchent à la fois à la gestion et à l'exploitation ainsi qu'aux conditions d'emploi ne devrait pas empêcher, compte tenu du système en vigueur au Japon, de rechercher, par voie de négociation collective, toute amélioration possible en la matière.
   • b) en ce qui concerne les allégations de discrimination à l'encontre du ZENTEI et de ses membres, d'attirer l'attention sur les considérations et les principes exposés au paragraphe 307 et d'inviter le gouvernement à faire en sorte qu'aucune discrimination ne se produise vis-à-vis des travailleurs des postes et des télécommunications;
   • c) pour ce qui est des allégations relatives aux sanctions disciplinaires contre les grévistes, de rappeler la suggestion faite au gouvernement en ce qui concerne l'application de telles sanctions, en particulier à propos des désavantages permanents dans la rémunération qui résultent de l'application de sanctions aux grévistes, tout comme les conséquences préjudiciables à la carrière des travailleurs intéressés qui peuvent en découler.