Rapport définitif - Rapport No. 194, Juin 1979

1. 92. Le comité a déjà examiné cette affaire en novembre 1978 et a présenté à cette session des conclusions intérimaires qui figurent aux paragraphes 512 à 546 de son 187e rapport. Le conseil d'administration a approuvé ce rapport en novembre 1978 également (208e session).
2. 93. Le Canada a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948; il n'a pas ratifié la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949, ni la convention (no 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978.

A. Précédent examen de l'affaire

1. 94. En novembre 1978, le comité avait noté que la promulgation en Alberta de la loi de 1977 sur les relations professionnelles dans les services publics avait constitué une tentative de codifier un certain nombre de textes législatifs applicables aux fonctionnaires provinciaux, dont la loi de 1973 portant code du travail de l'Alberta, la loi sur les relations professionnelles des fonctionnaires des établissements relevant de la Couronne et la loi sur les services publics. La nouvelle législation avait été précédée d'un examen, par un groupe d'étude (comprenant des représentants des pouvoirs publics et des syndicats), de la situation des relations du travail dans les services publics. Comme le gouvernement le relevait, bien que le groupe d'étude eût présenté plusieurs recommandations acceptables par les deux parties, l'absence générale de consensus que l'on constatait au Canada dans ce domaine s'était traduite dans des recommandations distinctes élaborées par les deux parties représentées dans le groupe.
2. 95. La promulgation de la loi de l'Alberta sur les relations professionnelles dans les services publics - entrée en vigueur le 22 septembre 1977 - avait donné lieu aux plaintes qui portaient sur quatre points principaux: 1) la nouvelle loi impose aux agents publics l'interdiction générale de la grève et prévoit des sanctions sévères en cas d'infraction; 2) la loi opère une discrimination entre diverses catégories d'agents publics: les uns, parce que la nouvelle loi leur est applicable, se voient refuser le droit de grève, alors que les autres le conservent en vertu d'une législation différente, la nouvelle loi ne leur étant pas applicable; 3) la loi exclut certaines questions de la négociation collective; 4) la loi a notamment pour conséquence de retirer au corps enseignant universitaire le droit de choisir s'il désire ou non recourir à la négociation collective.
3. 96. Les articles 93 et 94 de la loi contiennent une interdiction générale des grèves et des lock-out et l'article 95 frappe d'une amende de 10.000 dollars au plus toute infraction à ces dispositions. A cet égard, le comité avait signalé, comme il l'avait déjà fait à plusieurs occasions, que la reconnaissance du principe de la liberté syndicale aux fonctionnaires n'implique pas nécessairement aussi le droit de grève. Le comité avait aussi rappelé l'importance qu'il attache à ce que, lorsque les grèves sont interdites ou soumises à des restrictions dans les services essentiels ou dans la fonction publique, des garanties appropriées soient accordées pour sauvegarder les intérêts des travailleurs ainsi privés d'un moyen essentiel de défense professionnelle; ces restrictions devraient s'accompagner de procédures de conciliation et d'arbitrage appropriées, impartiales et rapides, aux diverses étapes desquelles les intéressés devraient pouvoir participer et les décisions arbitrales devraient être dans tous les cas obligatoires pour les deux parties. Les sentences, une fois rendues, devraient être exécutées rapidement et de façon complète. Le comité avait noté que la loi prévoit la médiation et l'arbitrage en cas de différends.
4. 97. Le comité avait également signalé que la convention (no 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978, ne traite pas de la question du droit de grève.
5. 98. Il avait estimé, comme il l'avait déjà fait précédemment, qu'il ne paraîtrait pas approprié que toutes les entreprises d'Etat soient placées sur le même pied, en ce qui concerne les restrictions apportées au droit de grève, sans que la législation distingue entre celles qui sont vraiment essentielles, parce que l'interruption de leur fonctionnement peut être nuisible au public, et celles qui ne le sont pas d'après ce critère. Dans un cas, par exemple, le comité avait estimé qu'il n'était pas établi de façon convaincante que l'Office de la monnaie, le service des imprimeries d'Etat et les monopoles d'Etat des alcools, du sel et du tabac constituaient des services réellement essentiels, d'après le critère énoncé. Bien que l'on puisse affirmer que des arrêts de travail provoqués par les travailleurs intéressés puissent gêner le public, il ne parait pas possible de considérer qu'ils pourraient causer un préjudice grave à l'intérêt général.
6. 99. Le comité avait noté qu'un certain nombre d'entreprises publiques sont exclues du champ d'application de la loi précitée (l'administration des téléphones, la société d'émissions éducatives, l'administration des chemins de fer, etc.). Les plaignants mentionnaient l'Office des alcools de l'Alberta dont le personnel n'a pas le droit de grève en vertu de la nouvelle loi. Eu égard aux principes et aux considérations énoncés, le comité avait suggéré au gouvernement d'envisager la possibilité de modifier la législation de manière que, dans les cas où les grèves sont interdites dans certaines entreprises, celles-ci soient limitées aux services qui sont essentiels au sens strict du terme.
7. 100. En second lieu, les plaignants alléguaient que la loi opérait une discrimination entre différentes catégories de fonctionnaires: les uns, auxquels la nouvelle loi était applicable, ne jouissaient pas du droit de grève alors que les autres, auxquels la nouvelle loi ne s'appliquait pas, continuaient à jouir de ce droit en vertu d'une législation différente.
8. 101. A cet égard, le comité avait noté l'explication du gouvernement selon laquelle la nouvelle loi évite délibérément de s'immiscer dans les domaines de compétence des administrations locales, indépendamment des analogies qui peuvent exister dans les services assurés à différents niveaux de l'administration publique. La portée limitée de la loi dans le domaine des soins de santé, par exemple, découle directement, au dire du gouvernement, du désir de reconnaître le rôle que d'autres niveaux de l'administration publique jouent dans cette branche d'activité. Le comité avait noté également la déclaration du gouvernement selon laquelle il n'avait jamais été dans les intentions de celui-ci de fournir un cadre général à la négociation collective dans une branche d'activité quelconque.
9. 102. Le comité avait estimé que, dans la mesure où elle exclut de son champ d'application certaines catégories de fonctionnaires qui continuent de bénéficier des dispositions plus favorables d'autres textes législatifs, la loi en question ne viole pas les droits syndicaux.
10. 103. Le troisième objet de la plainte se rapportait à l'exclusion de certaines questions du champ de la négociation collective. Le comité avait noté que l'article 48 de la loi, auquel les plaignants se référaient sur ce point, prévoit en fait qu'une sentence arbitrale ne peut porter que sur des questions susceptibles d'être comprises dans une convention collective, mais qu'il en est d'autres qui ne sauraient être soumises à l'arbitrage, notamment: a) l'organisation du travail, l'affectation des tâches et la détermination des effectifs d'un employeur; b) les systèmes d'évaluation du travail et l'affectation des tâches et positions individuelles dans ces systèmes; c) la sélection, la nomination, la promotion, la formation ou le transfert; d) les pensions. De l'avis du comité, la disposition en cause ne semblait pas exclure la possibilité de négocier sur ces questions. Pour sa part, le gouvernement avait expliqué qu'il estimait que certaines questions ne se prêtent pas à la détermination par une tierce partie dans une procédure d'arbitrage et qu'il était juste, à son avis, de chercher à conserver toute la souplesse dont il dispose pour prendre des décisions à ce sujet.
11. 104. Le comité avait compris que le gouvernement pouvait, en cas de désaccord, prendre une décision unilatérale sur des questions négociables collectivement mais exclues de la procédure d'arbitrage, alors que certaines d'entre elles se rapportent directement aux conditions d'emploi des fonctionnaires. Les fonctionnaires auxquels la loi est applicable et qui sont donc privés également du droit de grève ne sont pas non plus en mesure de soumettre ces questions à l'arbitrage. Le comité avait relevé qu'il est certaines questions qui, manifestement, relèvent au premier chef ou essentiellement de la gestion et du fonctionnement des affaires du gouvernement; ces questions peuvent raisonnablement être considérées comme étrangères au champ des négociations. Il est également évident que certaines autres questions se rapportent au premier chef ou essentiellement aux conditions d'emploi et elles ne devraient pas être considérées comme étant en dehors du champ de négociations collectives menées dans une atmosphère de bonne foi et de confiance mutuelle.
12. 105. Le comité avait en conséquence recommandé au Conseil d'administration de demander au gouvernement, à la lumière des principes et considérations énoncés ci-dessus, d'examiner la possibilité d'étendre le domaine des questions qui peuvent être soumises à l'arbitrage à celles des questions précisées à l'article 48 (2) de la loi sur les relations professionnelles dans les services publics qui se rapportent directement aux conditions d'emploi des agents publics.
13. 106. Quant au quatrième point de la plainte qui intéresse le corps enseignant universitaire, le comité avait noté que la nouvelle loi n'est pas applicable au personnel des collèges et des universités qui est également exclu du champ d'application de la loi de l'Alberta sur le travail (1973). Le comité avait recommandé au Conseil d'administration d'inviter le gouvernement à fournir des informations concernant le droit d'organisation des membres du corps enseignant des collèges et des universités et leur droit de négociation collective aux fins de déterminer leurs conditions d'emploi, ainsi que les mécanismes dont ils disposent pour le règlement des différends.
14. 107. Dans ces conditions, le Conseil d'administration avait, sur les recommandations du comité:
    • a) attiré l'attention du gouvernement sur les principes et considérations exposés ci-dessus concernant le droit de grève dans la fonction publique et dans les services essentiels et suggéré au gouvernement la possibilité d'envisager une modification de la loi sur les relations professionnelles dans les services publics de sorte que, dans les cas où la grève est interdite dans certaines entreprises, celles-ci soient limitées aux services qui sont essentiels au sens strict du terme;
    • b) attiré l'attention du gouvernement sur les principes et considérations exposés ci-dessus concernant les questions négociables collectivement et demandé au gouvernement d'envisager la possibilité d'étendre le champ des questions qui peuvent être soumises à l'arbitrage, de manière à y inclure les questions spécifiées à l'article 48 (2) de la loi sur les relations professionnelles dans les services publics qui concernent directement les conditions d'emploi des agents publics;
    • c) invité le gouvernement à fournir des informations détaillées concernant le droit d'organisation des membres du corps enseignant des collèges et universités, le droit de ces personnels à négocier collectivement aux fins de déterminer leurs conditions d'emploi, ainsi que les mécanismes prévus pour le règlement des différends;
    • d) pris note de ce rapport intérimaire.

B. Nouveaux développements

1. 108. L'Association canadienne des professeurs d'université admet, dans une lettre du 26 février 1979, qu'il existe un type de négociations collectives pour le corps professoral des universités en Alberta, mais ajoute que ces négociations se déroulent dans une situation de vide juridique et d'incertitude sur le plan de la common law. D'après elle, la négociation collective sur la base de la common law est en effet une question difficile, pleine d'ambiguïtés. Dans une université d'Alberta au moins, les arrangements adoptés ont à ce jour fonctionné raisonnablement bien et abouti à une forme efficace de "codétermination" des conditions d'emploi. En même temps, le corps professoral d'autres institutions de la province a été moins heureux. Aussi certains de ses affiliés, poursuit le plaignant, se satisferaient-ils d'une forme d'autorisation législative au système actuel de "codétermination", alors que d'autres estiment que les arrangements actuels ne peuvent protéger adéquatement les libertés fondamentales du personnel académique que si elles sont Complétées par une possibilité sanctionnée légalement de relations professionnelles fondées sur des négociations collectives, cette possibilité pouvant être utilisée en cas d'échec des systèmes informels.
2. 109. Dans une note jointe à sa communication, le plaignant explique plus en détail en quoi consiste la procédure informelle de négociations dite "plan spécial"; celle-ci se déroule en dehors du cadre d'une législation sur les relations professionnelles. D'autres formules, ajoute-t-il, qui s'apparentent aux négociations collectives par certains aspects, existent aussi. Toutefois, la direction des universités s'est vu reconnaître graduellement au début de cette décennie la possibilité de modifier unilatéralement les conditions d'emploi. Cette tendance a conduit le corps professoral à penser que des procédures plus formelles de participation étaient nécessaires. Aujourd'hui, précise-t-il, une partie (la plus nombreuse) du personnel académique des universités canadiennes en général bénéficie des droits de négociations collectives, tandis qu'une autre a opté pour la procédure dite du "plan spécial".
3. 110. La loi de 1977 sur les relations professionnelles dans les services publics, poursuit l'ACPU, a exclu, en Alberta, le corps professoral tant du champ d'application de cette loi que de celle sur le travail. Ceci a fait, selon le plaignant, de la procédure du "plan spécial" le seul mécanisme de négociations pour cette catégorie de personnes, alors que, précédemment, malgré un arrêt de la Cour suprême d'Alberta, on avait de bonnes raisons de penser que la procédure légale était applicable on ajoute-t-il, la common law a été considérée au Canada comme inadéquate pour traiter la question des contrats collectifs de travail et l'incertitude sur la valeur des conventions collectives en common law se manifeste sous différents aspects sur lesquels le plaignant s'étend. Celui-ci réaffirme la nécessité d'une intervention législative en ce domaine et critique certaines déclarations faites par le gouvernement dans sa réponse aux allégations présentées. Dans une lettre du 8 mai 1979, le Secrétariat professionnel international de l'enseignement apporte son appui à la plainte de l'ACPU.
4. 111. Le gouvernement transmet, dans une lettre du 27 avril 1979, les informations complémentaires fournies par le gouvernement provincial d'Alberta. Ce dernier se réfère en premier lieu à la recommandation de modifier la loi précitée de 1977 afin de limiter l'interdiction de la grève, quand une telle interdiction existe, aux seuls services essentiels au sens strict du terme. A son avis, même si certains services peuvent être plus essentiels que d'autres, les services publics procurent d'une manière générale à la population des services pour lesquels, pour la plupart, il n'y a pas d'alternative raisonnable. Il ne semblerait pas judicieux, souligne-t-il, d'établir une formule dans laquelle des mécanismes différents de solution des conflits s'appliqueraient à des groupes différents de travailleurs d'un employeur unique. La loi sur les relations professionnelles dans la fonction publique prévoit un mécanisme général de règlement des différends en même temps que la protection des droits pour les travailleurs de s'organiser en syndicat et d'être représentés par un représentant de leur choix.
5. 112. Le gouvernement se réfère ensuite à la possibilité d'étendre le domaine des questions qui peuvent être soumises à l'arbitrage. D'après lui, les matières qui ne sont pas susceptibles d'un arbitrage et qui concernent directement les conditions d'emploi sont, dans l'intérêt du public, soit essentielles à la gestion ou au fonctionnement des affaires du gouvernement, soit cruciales pour le maintien de l'intégrité dans le choix et la nomination du personnel. Le gouvernement considère comme essentiel également d'assurer le maintien de la souplesse actuelle dans l'adoption des décisions sur l'étendue, l'organisation et la répartition de la main-d'oeuvre. Toutes les questions citées dans la loi sur les relations professionnelles dans les services publics, y compris celles non soumises à l'arbitrage, peuvent faire l'objet de négociations. Les travailleurs out des droits de consultation, de représentation et de recours qu'ils peuvent exercer librement directement ou par l'intermédiaire de leurs délégués choisis.
6. 113. Pour ce qui est du droit d'organisation des membres du corps enseignant des collèges et universités de l'Alberta, le gouvernement communique une copie de la loi sur les universités et signale en particulier que l'article 19 (3) de celle-ci confère des privilèges spéciaux pour ce qui est des mécanismes de nomination, de promotion et de licenciement au conseil général des facultés de chaque université. Le gouvernement relève également que l'ACPU admet l'existence d'un type de négociations collectives; le plaignant reconnaît également, ajoute-t-il, que, dans une université au moins de la province, les arrangements adoptés ont fonctionné raisonnablement bien et ont abouti à une forme efficace de "codétermination" des conditions d'emploi; le plaignant reconnaît aussi la variété des opinions exprimées par les universitaires sur ce qui pourrait constituer la solution la meilleure. Vu cette incertitude flans la communauté de l'éducation avancée, poursuit-il, le gouvernement est prêt à envisager une série d'options et a entamé un processus de recherche de possibilités.

C. Conclusions du comité

1. 114. Le comité note ces informations. L'article 3 de la convention no 87 reconnaît aux organisations syndicales - en tant qu'organisations de travailleurs ayant pour but de promouvoir et de défendre leurs intérêts professionnels (article 10) - le droit de formuler leur programme d'action et d'organiser leurs activités. C'est en partant du droit ainsi reconnu aux syndicats que le comité a toujours considéré le droit de grève comme un moyen légitime et même essentiel dont disposent les travailleurs dans la défense de leurs intérêts professionnels. S'il a admis, comme il l'a déjà souligné antérieurement, que le recours à la grève peut être limité et même interdit dans la fonction publique, les services essentiels, voire un secteur clé pour la vie d'un pays, c'est parce que, et dans la mesure où, un arrêt de travail peut y provoquer de graves préjudices pour la collectivité. Aussi le comité est-il d'avis qu'il n'est pas approprié de placer, comme c'est le cas actuellement, tous les établissements publics auxquels s'applique la loi de 1977 sur les relations professionnelles dans les services publics sur le même pied en ce qui concerne l'interdiction de la grève. L'Office des alcools de l'Alberta, pour ne prendre que cet exemple cité par les plaignants, ne constitue pas un service où la grève devrait être prohibée.
2. 115. Dans tous les cas où la grève était interdite dans la fonction publique ou un service essentiel, le comité a insisté, comme il est rappelé au paragraphe 96 ci-dessus, pour que les travailleurs bénéficient en contrepartie de procédures appropriées de conciliation et d'arbitrage. La loi de 1977 précitée prévoit la médiation et l'arbitrage en cas de différends. Il apparaît néanmoins - et c'est le second point sur lequel le comité avait formulé des recommandations en novembre 1978 - que certaines questions concernant d'une manière directe les conditions d'emploi des agents publics ne peuvent être réglées par voie d'arbitrage. En cas d'échec dans les négociations, il semble bien que le gouvernement puisse adopter sur ces sujets une décision unilatérale, ce qui ne peut d'ailleurs manquer d'avoir une influence sur le déroulement de ces négociations.
3. 116. En novembre 1978, le comité s'était référé à la distinction faite par la Commission d'investigation et de conciliation en matière de liberté syndicale (dans son rapport sur les personnes employées dans le secteur public au Japon) entre les questions affectant au premier chef ou essentiellement la gestion et le fonctionnement des affaires du gouvernement - qui peuvent raisonnablement être exclues des négociations - et celles se rapportant au premier chef ou essentiellement aux conditions d'emploi qui devraient être couvertes par ces négociations. La commission ajoutait qu'il est bien des problèmes qui affectent à la fois la gestion et le fonctionnement des affaires du gouvernement, d'une part, et les conditions d'emploi, d'autre part. Elle mentionnait en particulier la question des effectifs et des transferts du personnel, estimant que des problèmes de cette nature ne devraient pas être considérés comme en dehors du domaine des négociations collectives menées dans une atmosphère de bonne foi et de confiance mutuelle. Le comité estime que la même distinction devrait être établie dans le cas présent pour déterminer les matières soumises à l'arbitrage en cas d'échec des négociations. Il est d'avis que certains des points cités à l'article 48 (2) de la loi précitée de 1977 se rapportent directement aux conditions d'emploi et ne devraient donc pas être exclus du domaine de l'arbitrage.
4. 117. Pour ce qui est des membres du corps enseignant des collèges et universités, le comité relève que des organisations défendent les intérêts de cette catégorie de personnes et que la loi d'Alberta sur les universités consacre la participation du corps enseignant aux organes de l'université, en particulier au conseil d'administration (article 13) et au conseil général des facultés (articles 32 et 33). Ce dernier point constitue une différence notable du statut des intéressés par rapport à celui d'autres agents publics. Par ailleurs, des négociations collectives ont lieu, quoique sur une base informelle. Les opinions varient sur la procédure de négociation utilisée, même au sein du corps professoral et le gouvernement déclare qu'il est prêt à examiner une série d'options et qu'il a entamé un processus de recherche de diverses possibilités. Le comité prend note avec intérêt de cette dernière déclaration et estime, en tenant compte de tous ces éléments, qu'il n'y a pas lieu de poursuivre l'examen de cet aspect du cas.