Rapport définitif - Rapport No. 268, Novembre 1989

1. 24. La plainte de la Fédération de la banque, de l'épargne, des assurances et des bureaux (FEBASO) figure dans une communication du 23 septembre 1988. Le gouvernement a répondu par des communications en date du 15 décembre 1988 et du 16 mai 1989. A sa réunion de mai 1989, le comité a chargé le Bureau d'obtenir des informations complémentaires du gouvernement pour pouvoir examiner le cas en pleine connaissance de cause. (Voir 265e rapport, paragr. 5.) Le gouvernement a envoyé ces informations par une communication du 28 septembre 1989.
2. 25. L'Espagne a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations de l'organisation plaignante

1. 26. La Fédération nationale de la banque, de l'épargne, des assurances et des bureaux (FEBASO), qui affirme être le syndicat le plus représentatif du secteur de la banque privée, allègue que la convention collective du secteur de la banque privée (1984-85) signée entre les organisations syndicales et patronales contenait, en son article 39, une réglementation de la journée et de l'horaire de travail qui se caractérisait par la généralisation de la journée continue de travail de sept heures (soit de 8 à 15 heures), avec seulement quelques exceptions expressément stipulées. Il ressort des documents envoyés par le plaignant que l'horaire continu est une conquête syndicale. L'un des paragraphes de l'article susmentionné prévoit que "sans préjudice de la journée continue de 8 à 15 heures, qui est adoptée d'une manière générale, il sera possible d'établir une autre journée de travail d'une durée égale et représentant une même durée annuelle moyenne de travail dans les centres de travail des places où le personnel donne son accord à cet effet par l'intermédiaire de ses représentants, l'entreprise donnant elle-même son accord ou prenant l'initiative en l'occurrence. Pour qu'un tel changement soit effectif, il sera nécessaire d'obtenir un vote favorable des deux tiers du personnel votant du lieu de travail en question et, s'il s'agit de la totalité de l'entreprise, un vote favorable des deux tiers du personnel de l'ensemble des centres de travail."
2. 27. La FEBASO ajoute qu'en juillet 1986, à la suite de la prorogation de la convention collective 1984-85 en application de la législation nationale, et faute de parvenir à un nouvel accord, la Banque de Biscaye, entreprise qui fait partie du secteur bancaire privé et qui est représentée par l'association patronale AEB, partie à la convention collective 1984-85, a publié une "circulaire" destinée à ses bureaux, services et départements de l'"administration centrale" et aux "situations spéciales ou groupes spéciaux de travail des centres de crédit", circulaire ainsi libellée: "Nous portons à la connaissance du personnel que la possibilité a été ouverte, pour quiconque appartient au département précité et en décide volontairement ainsi, de suivre un régime spécial de travail en remplacement du régime actuel généralisé par la convention collective en vigueur." Ce régime spécial de travail consiste fondamentalement à établir un nouvel horaire (de 8 h 30 à 17 h 30 du lundi au vendredi) avec une pause repas d'une heure, une allocation de repas de 500 pesetas (montant brut) et la possibilité pour l'entreprise de faire travailler le samedi ceux qui sont volontaires à cet effet et qui signent une lettre d'acceptation dont le modèle est joint à la circulaire.
3. 28. La FEBASO a indiqué que la "proposition" de nouvel horaire de travail, contraire à ce qui était prévu dans la convention collective en vigueur, a été faite au personnel des départements précités et à toutes les catégories de travailleurs qui y sont affectés. En octobre 1987, le nombre de travailleurs ayant "accepté" la proposition de l'entreprise, conformément au modèle annexé à la circulaire, était de 615 personnes, ce qui donne une idée significative du caractère "massif" de l'initiative de la banque. Cette initiative patronale a été dénoncée par le comité d'entreprise et par le Comité de la Division de la banque internationale auprès de l'Inspection du travail de Madrid. Celle-ci a effectué, le 13 avril 1987, une démarche auprès de la Banque de Biscaye, afin que cet établissement procède immédiatement au rétablissement de l'horaire et de la journée de travail prescrits par la convention collective, faisant observer que cet horaire ne pouvait être modifié que de deux façons, soit en utilisant la procédure prévue à l'article 41 de la loi no 8 du 10 mars 1980 portant statut des travailleurs (autorisation administrative), soit en suivant la procédure prévue à l'article 39 de la convention collective. Cette injonction adressée à l'entreprise n'a eu aucun effet. Dans ces conditions, l'un des syndicats les plus représentatifs a introduit une requête devant les tribunaux du travail, à la suite de quoi l'instance compétente a rendu un jugement le 9 décembre 1987. L'entreprise a interjeté appel de ce jugement et le Tribunal central du travail a rendu, le 7 mars 1988, un arrêt qui déclare nul et non avenu le jugement de première instance. L'arrêt du Tribunal central du travail a fait l'objet d'un recours d'amparo, en date du 4 mai 1988, mais aucune décision définitive n'est encore intervenue.
4. 29. La FEBASO allègue également qu'une nouvelle convention collective pour le secteur de la banque privée est entrée en vigueur le 19 mai 1988, et qu'elle réglemente la journée et l'horaire de travail, établissant un horaire continu mais prévoyant la possibilité de recourir à un horaire fractionné selon les préférences du personnel; quoi qu'il en soit:
   • Les demandes reçues ne peuvent s'appliquer à plus de 25 pour cent des centres de travail de chaque entreprise ni à plus de 25 pour cent du personnel de chaque banque. L'AEB indiquera aux syndicats signataires de la convention les centres de travail appliquant un horaire de travail fractionné, défini plus loin, ainsi que les listes nominatives des employés en question affectés à chaque centre de travail, à mesure que les nouveaux horaires seront mis en application avec les modifications correspondantes. Les membres du personnel qui suivent l'horaire fractionné dans les centres de travail situés dans des agglomérations de plus de 50.000 habitants recevront une allocation de 500 pesetas par jour d'application de cet horaire, à titre d'allocation repas.
5. 30. En tout état de cause, le 20 mai 1988, la Banque de Biscaye a diffusé une circulaire dans laquelle, après avoir rappelé qu'il existait une convention collective réduisant la journée de travail sur une base annuelle, elle formulait une "proposition" d'horaire de travail ne correspondant pas à la réglementation conventionnelle pour le personnel bénéficiant de l'"horaire spécial de la matinée et de l'après-midi", circulaire qui est reproduite ci-après:
   • Etant donné l'entrée en vigueur, le 19 mai 1988, de la nouvelle convention collective qui réduit la journée de travail sur une base annuelle et compte tenu de ce que, dans ce département, il existe un personnel qui, en son temps, a accepté volontairement d'appliquer une journée de travail sur la base d'un horaire spécial de la matinée et de l'après-midi libérant tous les samedis de l'année, il apparaît nécessaire d'adapter les horaires de travail actuellement en vigueur pour ce personnel, de telle sorte que les nouveaux horaires ne puissent représenter une journée de travail supérieure, sur une base annuelle, à celle qui est prévue par ladite convention.
   • C'est pourquoi il est proposé un nouvel horaire qui remplacera l'horaire actuel de la manière suivante:
   • A) Pour la période comprise entre le 1.1 et le 14.6 et entre le 16.9 et le 31.12: Matinée: Début entre 8 et 9 heures (horaire flexible). Fin du travail: entre 14 et 15 heures (horaire flexible). Pause intermédiaire d'au moins une heure. Après-midi: Début entre 16 et 17 heures (horaire flexible). Fin du travail: après accomplissement d'une journée de travail de 7 h 45.
   • B) Pour la période comprise entre le 15.6 et le 15.9: Matinée: Début entre 8 et 9 heures (horaire flexible). Fin du travail: entre 14 et 15 heures (horaire flexible). Pause intermédiaire d'au moins une heure. Après-midi: Début entre 16 et 17 heures (horaire flexible). Fin du travail: après accomplissement d'une journée de travail de 7 heures.
   • C) Les jours ouvrables de la semaine normale au cours de laquelle est célébrée la grande festivité locale, la journée de travail sera de 4 heures de travail effectif.
   • Ainsi qu'il est logique, les autres améliorations des conditions de travail qui furent acceptées par l'entreprise en faveur de ceux qui étaient disposés à appliquer les horaires spéciaux sont maintenues:
     • - Indemnité pour chaque jour de travail accompli et comprenant une matinée et l'après-midi.
     • - Droit de mettre fin à l'accord par décision unilatérale et, par conséquent, de revenir à l'horaire continu établi par la convention.
   • 20. 5.88.
6. 31. La FEBASO considère que les faits allégués constituent une violation de la Constitution espagnole (qui consacre en particulier le principe de la force obligatoire des conventions collectives), de la législation nationale et des conventions nos 87 et 98.

B. Réponses du gouvernement

1. 32. En premier lieu, le gouvernement, dans sa réponse, se réfère en détail aux diverses dispositions constitutionnelles et légales concernant la liberté syndicale et la négociation collective, et aux différentes possibilités et garanties juridiques offertes aux travailleurs ou aux syndicats qui estiment que leurs droits ont été lésés, et qui comprennent l'injonction de la cessation immédiate des comportements antisyndicaux et la réparation de leurs conséquences illicites, ou qui estiment que la législation, y compris les conventions de l'OIT, n'est pas appliquée correctement. Par conséquent, le gouvernement indique qu'on ne saurait affirmer que l'Espagne est dotée d'une réglementation défectueuse ou incomplète de la liberté syndicale et de la négociation collective, ou qu'il n'existe pas de mécanismes garantissant suffisamment l'exercice des droits d'organisation et de négociation collective.
2. 33. En dehors du contrôle juridictionnel, l'ordre juridique espagnol permet un contrôle administratif des droits d'organisation et de négociation collective par l'intermédiaire de l'inspection du travail, et la prise de sanctions par l'autorité responsable des questions de travail en cas de manquements des entreprises impliquant la violation des normes légales ou des dispositions des conventions collectives. A cet égard, il convient de préciser que cette faculté que possède l'administration de prendre des sanctions à l'égard d'actes impliquant le non-respect des normes ou des conventions ne doit pas être confondue avec la responsabilité juridictionnelle consistant à interpréter les normes ou à régler les conflits découlant de leur application. L'administration se borne à constater des situations de fait et prend, le cas échéant, des sanctions, car ce qui est en litige entre une entreprise et les représentants des travailleurs n'est pas de savoir si un fait s'est produit ou non ou si ce fait porte atteinte à la loi, mais l'interprétation qui doit être donnée à l'article pertinent d'une convention, eu égard à la réglementation générale - cas présenté dans la présente plainte; il n'incombe pas à l'administration de donner une solution définitive à cette polémique en prenant une sanction, car cela relève des tribunaux et des procédures qui ont déjà été mentionnés. Pour la même raison, si dans un cas précis, comme celui qui fait l'objet de la plainte, la partie qui s'estime lésée par un manquement de l'entreprise se pourvoit devant les tribunaux, l'administration ne pourra prendre aucune décision à cet égard avant qu'une sentence soit rendue, car l'interprétation des normes relève exclusivement des tribunaux, et l'administration ne saurait valablement procéder à une telle interprétation en prenant une sanction ni, encore moins, une fois la sentence rendue et nonobstant la validité des critères retenus, prendre des décisions sanctionnant la conduite d'une entreprise qui aurait été jugée par le tribunal comme conforme à la norme ou à la convention.
3. 34. Plus précisément, en ce qui concerne les questions qui ont motivé la présente plainte, le gouvernement observe que celles-ci sont centrées sur la possibilité d'établir, par voie d'accords individuels conclus avec les travailleurs, une réglementation distincte de celle qui apparaît dans la convention collective en matière de journée de travail. Le problème posé, ainsi qu'il résulte de la décision du Tribunal central du travail, est un conflit entre le régime collectif de travail et le contrat individuel: en d'autres termes, il s'agit de déterminer s'il est possible qu'un contrat individuel réglemente des questions déjà traitées par une convention collective. Il s'agit également de déterminer quels aspects de la convention collective ont caractère de dispositions juridiques ne pouvant faire l'objet d'accords individuels, et quels aspects n'ont pas ce caractère, et de déterminer en outre si les dispositions à caractère individuel représentent une amélioration par rapport à la convention et si elles ont de ce fait une valeur légale. Il est donc évident qu'il s'agit d'un conflit touchant l'interprétation des règles, et non d'un cas typique susceptible d'une solution définitive par voie administrative, c'est-à-dire par mise en oeuvre du mécanisme de constatation d'une infraction et d'imposition de la sanction correspondante; la preuve en est que la plainte porte sur des faits qui ont motivé une action des plaignants, laquelle a consisté - mis à part ce qui est exposé plus avant - non pas à formuler une dénonciation devant l'administration afin d'obtenir que l'entreprise soit sanctionnée, mais à présenter une demande aux tribunaux du travail afin qu'ils interprètent les normes et frappent de nullité juridique les contrats individuels contraires à la convention collective. Une fois entamée cette procédure judiciaire, et la sentence d'interprétation ayant été rendue, il paraît évident que l'administration ne peut plus prendre de mesures qui préjugeraient la teneur de la décision à venir, et encore moins qui considéreraient comme infractions des mesures dont les tribunaux ont jugé qu'elles étaient des pratiques correctes d'application d'une norme déterminée.
4. 35. Le gouvernement ajoute que l'organisation plaignante n'a pas présenté ses réclamations par voie administrative en premier lieu mais par voie judiciaire. En effet, l'administration du travail a été appelée à se prononcer sur ces questions, à l'occasion de la dénonciation, devant l'Inspection du travail de Madrid, de certaines mesures adoptées par l'entreprise; d'ailleurs, non seulement ladite dénonciation a été diligentée normalement, mais encore une injonction a été adressée à l'entreprise pour qu'elle ne modifie pas le régime des journées de travail établi par la convention. Cependant, comme la question de fond qui fait l'objet du conflit est d'une nature qui relève davantage de la voie judiciaire, puisqu'il s'agit d'une contradiction entre le contenu de la convention et celui des contrats individuels, l'organisation plaignante a donc entamé une procédure judiciaire, laquelle a abouti à l'arrêt du Tribunal central du travail, qui fait l'objet de commentaires présentés dans la plainte. Cet arrêt ne saurait logiquement être ignoré par l'administration dans ses interventions ultérieures, même si elle applique un critère non seulement contraire aux thèses syndicales, mais également à celles de l'administration elle-même, telles qu'elles sont exprimées dans l'injonction susmentionnée.
5. 36. En conséquence, le gouvernement considère que, s'agissant de l'interprétation des obligations qui peuvent incomber à un gouvernement en ce qui concerne l'application des conventions de l'OIT, ce gouvernement ne saurait être tenu automatiquement pour coresponsable des prétendues atteintes portées à la liberté syndicale ou à la négociation collective par les employeurs, ce qui aurait pour résultat de créer une sorte de responsabilité objective pour des actes commis par des tiers et de rendre le gouvernement responsable de toute action des employeurs contraire aux dispositions en vigueur. Tout autre est la question qui consiste à déterminer si un gouvernement donné a appuyé activement certaines pratiques des employeurs, agissant ainsi comme complice ou coauteur, ou si tel gouvernement a enfreint ses obligations par omission, adoptant une attitude passive devant une dénonciation, ou s'abstenant d'instituer ou de mettre en oeuvre les mécanismes garantissant le respect des normes. Or aucun de ces cas n'est mentionné dans la plainte car l'ordre juridique espagnol comporte des mécanismes judiciaires et administratifs qui permettent un contrôle adéquat des droits protégés par les conventions de l'OIT; on ne se trouve pas non plus dans une situation où des organismes administratifs invités instamment à exercer un tel contrôle se seraient abstenus de le faire. En définitive, le texte même de la plainte comporte des éléments d'appréciation suffisants pour que l'on puisse conclure que la plainte met en cause soit le défaut d'observation de la convention par l'employeur, soit les critères juridictionnels d'interprétation des normes, mais il n'est nulle part question d'une attitude concrète du gouvernement ou de l'administration qui aurait appuyé directement ou indirectement, de façon active ou passive, ces faits ou agissements.
6. 37. Le gouvernement a joint une copie du jugement rendu le 7 mai 1988 par le Tribunal central du travail ainsi que de l'arrêt rendu le 26 septembre 1988 en rapport avec le recours d'amparo intenté par la FEBASO-UGT contre ledit jugement.
7. 38. En réponse à la demande d'informations complémentaires formulée par le comité à sa réunion de mai 1989, le gouvernement a envoyé une communication détaillée dont on peut retenir les éléments suivants: 1) la Banque de Biscaye SA occupait 9.500 travailleurs en mars 1987 - date à laquelle elle a fait une proposition à un groupe d'employés pour qu'ils acceptent un horaire spécial sous le régime de la journée fractionnaire; le nombre d'employés à qui la banque a offert cette possibilité d'obtenir un horaire de la matinée et de l'après-midi a été d'environ 620 personnes (soit 6,5 pour cent du personnel) et 615 l'ont accepté; 2) les propositions de l'entreprise étaient circonscrites à un groupe limité de travailleurs appartenant tous à des unités, départements et centres de travail spéciaux, afin qu'ils puissent répondre aux besoins et aux exigences qui se présentent aux heures distinctes de l'horaire fractionné établi par la convention collective de caractère général; 3) la convention collective réglementait la journée et les horaires de travail en définissant comme régime de caractère général applicable la journée continue de 8 heures à 15 heures, mais ne supprimait pas les possibilités de faire figurer un autre type d'horaire distinct pour les situations spéciales en matière de travail; 4) en mars 1987, la Banque de Biscaye a fait connaître aux organisations syndicales le contenu de sa proposition d'horaire spécial à un nombre limité de travailleurs en vue de parvenir à des accords sur ce sujet; ces accords n'ont finalement pas pu être conclus et, jusqu'à ce jour, il n'a pas été possible de déterminer les véritables raisons à l'origine du désaccord syndical; mais il semble bien qu'il faille les identifier en se référant à la situation spéciale définie de façon générale dans le secteur de la banque privée pendant la période comprise entre le 1er janvier 1986 et le 5 mai 1988 (à cette époque s'est produite une situation spéciale puisque le 31 décembre 1985 la convention applicable cessait d'être en vigueur - elle a été cependant maintenue, en vertu de la législation, faute d'avoir abouti à un accord dans la négociation de la nouvelle convention collective; cet accord sur la nouvelle convention ne devait aboutir que le 5 mai 1988); 5) cela explique peut-être pourquoi, presque immédiatement après l'adoption et la publication de la nouvelle convention collective en vigueur du 1er janvier 1986 au 31 décembre 1989, on est enfin parvenu à un accord avec les syndicats au niveau de l'entreprise, permettant de ratifier les horaires de travail qui avaient été proposés alors par l'entreprise, sur la base d'un maximum de 25 pour cent d'employés avec un horaire fractionné fixé par la convention collective, c'est-à-dire les travailleurs ayant souscrit à la proposition formulée par l'entreprise; 6) il est donc compréhensible et légitime que la Banque de Biscaye ait recherché pour des raisons de productivité à adapter ses règles générales en matière d'horaire de travail à celles qui étaient déjà pratiquées dans les entreprises du secteur couvertes par la même convention collective; 7) le fait qu'un nombre réduit de travailleurs concernés par la proposition de l'entreprise (environ 6,5 pour cent des effectifs) et que près de la totalité des travailleurs intéressés l'aient acceptée librement suffit à prouver que l'initiative adoptée par la Banque de Biscaye n'a pas outrepassé les limites des droits inviolables des travailleurs. On peut également parvenir à la même conclusion en comparant les conditions figurant dans la proposition formulée par la Banque de Biscaye et celles établies par la convention de caractère général; 8) enfin, le gouvernement attire l'attention sur les attendus principaux des arrêts rendus par le Tribunal central du travail et par le Tribunal constitutionnel. Ce dernier fait, entre autres, observer que la "compatibilité entre l'autonomie individuelle et l'autonomie collective - qui constitue une manifestation de la négociation collective - n'empêche pas d'améliorer les conditions d'emploi des travailleurs tout en respectant les prescriptions minimales prévues par la convention collective applicable. Cette amélioration des conditions de travail laisse évidemment place à une certaine marge d'appréciation subjective mais, dans la mesure où ces conditions sont "offertes" à des travailleurs et élargissent leur autonomie de décision individuelle - autonomie qui ne saurait être annulée par négociation collective -, cela ne peut constituer une violation de l'article 28.1 de la Constitution."

C. Conclusions du comité

1. 39. Le comité remercie le gouvernement d'avoir envoyé les informations complémentaires qu'il lui avait demandées à sa réunion de mai 1989. Le comité observe que, dans la présente affaire, l'organisation plaignante allègue que la Banque de Biscaye aurait violé les deux dernières conventions collectives en adressant à deux reprises à toutes les catégories de travailleurs de son administration centrale et des centres de crédit une proposition d'accepter - par le biais d'accords individuels libres et révocables à tout moment - un horaire de travail fractionné, sans respecter les formalités prévues par la convention collective pour l'instauration d'un horaire distinct de celui prévu de manière générale pour le secteur de la banque, qui est de caractère ininterrompu.
2. 40. La première convention collective n'autorisait le changement d'horaire du personnel (passage de la journée continue à la journée partagée) que si la demande en était faite par l'intermédiaire des représentants du personnel ainsi qu'avec les voix des deux tiers du personnel votant du centre en question. La seconde convention collective n'autorisait un tel changement des horaires fractionnés que s'ils ne s'appliquaient pas à plus de 25 pour cent des centres de travail de chaque entreprise ni à plus de 25 pour cent du personnel de chaque entreprise.
3. 41. En ce qui concerne la seconde convention collective, le comité constate qu'il n'a pas été prouvé qu'il y ait eu violation des dispositions relatives à l'horaire de travail, étant donné que le gouvernement souligne que les pourcentages mentionnés ont été respectés et que la direction de la Banque de Biscaye et les organisations syndicales sont parvenues à un compromis qui ratifiait les horaires de travail autrefois proposés par l'entreprise.
4. 42. Il reste donc à examiner la conformité des propositions patronales d'horaire de travail fractionné pendant la période d'application de la première convention collective. A cet égard, le comité observe que, si l'autorité judiciaire a jugé en première instance que la convention collective avait été violée, le Tribunal central du travail est parvenu par la suite à une conclusion contraire, et le Tribunal constitutionnel n'a pas admis le "recours d'amparo" des organisations syndicales et s'est prononcé sur le fond de l'affaire dans le même sens que le Tribunal central du travail.
5. 43. Le comité note que les deux derniers tribunaux ont fait observer: que la journée fractionnée (prévue dans la convention collective qui est assujettie à une procédure déterminée) n'excédait pas la durée de la journée établie par la convention collective applicable et qu'elle était même inférieure en nombre d'heures annuelles; que l'instauration d'une journée continue ne doit pas empêcher l'entreprise de trouver une bonne formule pour répondre aux nécessités du travail dues à un horaire distinct dès l'instant que les droits des travailleurs ne sont pas violés et que la validité de la convention en ce qui concerne les conditions minimales fixées est respectée et que l'entreprise n'a émis qu'une proposition (acceptable et révocable librement) sans ordonner ou fixer unilatéralement une mesure d'imposition ou de modification partielle de la journée de travail. Selon le Tribunal constitutionnel, "la compatibilité entre l'autonomie individuelle et l'autonomie collective - qui constitue une manifestation de la négociation collective - n'empêche pas d'améliorer les conditions d'emploi des travailleurs tout en respectant les prescriptions minimales prévues par la convention collective applicable. Cette amélioration des conditions de travail laisse évidemment place à une certaine marge d'appréciation subjective mais, dans la mesure où ces conditions sont "offertes" à l'ensemble des travailleurs et élargissent leur autonomie de décision individuelle - autonomie qui ne saurait d'ailleurs être annulée par la négociation collective -, cela ne peut constituer une violation de l'article 28.1 de la Constitution."
6. 44. Le comité est conscient que les relations entre les accords individuels de travail et les conventions collectives sont traitées de façon différente selon les pays et les systèmes de négociation collective. La tâche essentielle du comité est de déterminer si les faits allégués sont compatibles avec les conventions et les principes établis en matière de liberté syndicale assurant un niveau de protection qui peut être différent de celui de la législation nationale. Dans le présent cas, la relation entre les contrats individuels et la convention collective semble avoir été acceptée par les parties. Le comité, en conséquence, considère que le cas n'appelle pas un examen plus approfondi.