Rapport définitif - Rapport No. 277, Mars 1991

1. 115. Ces plaintes figurent dans des communications de la Confédération générale des travailleurs du Pérou (CGTP) (septembre 1990), la Fédération des travailleurs de l'électricité du Pérou (FTLFP) (3 septembre 1990), le Syndicat des employés d'Electrolima (SEE) (3 septembre 1990), la Confédération des travailleurs du Pérou (CTP) (21 septembre 1990) et la Centrale nationale des organisations syndicales de base (CNOSB) (15 octobre 1990). Par des communications du 26 septembre 1990 et du 9 novembre 1990, la Confédération internationale des syndicats libres (CISL) et la Confédération mondiale du travail (CMT) ont appuyé respectivement les plaintes de la CTP et de la CNOSB. Le gouvernement a répondu par communication du 10 octobre 1990.
2. 116. Le Pérou a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations des plaignants

1. 717. Les plaignants allèguent que le gouvernement entré en fonctions en juillet 1990 a, sans aucune concertation, coordination ou consultation préalables avec les organisations syndicales, pris plusieurs décrets qui, depuis le 1er août, imposent d'importantes restrictions aux augmentations de rémunération, suspendent l'application des conventions collectives et limitent le libre exercice du droit de négociation collective, violant ainsi la convention no 98, ce qui a des effets extrêmement néfastes sur les conditions de travail et de vie des travailleurs.
2. 118. Concrètement, les plaignants critiquent les décrets présidentiels nos 057-90-TR, 107-90-PCM, 056-90-TR, 105-90-PCM et 058-90-TR, dont les textes figurent en annexe au présent rapport. Les plaignants objectent que les décrets présidentiels dont il est question disposent: 1) que les entreprises et organismes d'Etat accorderont, à compter du 1er août 1990, à leurs travailleurs, une augmentation de rémunération qui sera égale à 100 pour cent de la rémunération ordinaire qu'ils percevaient à quelque titre que ce soit au 31 juillet 1990, augmentation qui ne pourra dépasser 75.000.000 d'intis par mois (décret présidentiel no 107-90-PCM) et que ces entreprises et organismes ne pourront accorder d'autres augmentations de rémunérations d'ici le 31 décembre 1990, même si elles sont prévues en vertu d'une convention collective (décret présidentiel no 057-90-TR); 2) que, du 1er août au 31 décembre 1990, les entreprises et organismes d'Etat qui concluront des conventions collectives devront respecter les plafonds établis par décret présidentiel (décret présidentiel no 107-90-PCM); 3) qu'est suspendu jusqu'au 31 décembre 1990, dans le secteur tant privé que public, l'octroi de prélèvements, prêts ou avances de rémunération imputables, en vertu de dispositions légales ou contractuelles, sur la prime d'ancienneté ou le fonds d'indemnisation, sauf si la destination expresse en est de financer un logement (décrets présidentiels nos 056-90-TR et 107-90-PCM); et 4) qu'à partir du 1er août 1990, lorsqu'il lui appartiendrait d'intervenir (faute d'accord entre les parties) dans la négociation de conventions collectives du secteur privé, l'autorité administrative tiendra compte des critères définis dans le Rapport sur l'économie du travail qu'établira la Direction générale de l'économie du travail et de la productivité, d'après la documentation communiquée par l'entreprise et d'après les études effectuées (décret présidentiel no 058-90-TR).

B. Réponse du gouvernement

1. 119. Le gouvernement entré en fonctions le 28 juillet 1990 indique dans sa communication du 10 octobre 1990 qu'il a mis en place un programme de stabilisation économique pour éliminer les causes de l'inflation dont souffrent gravement les divers secteurs de l'activité nationale, et particulièrement les personnes à revenus modestes. Conformément à ce programme de stabilisation, il a adopté plusieurs décrets présidentiels qualifiés d'urgents.
2. 120. Le décret présidentiel no 057-90-TR du 17 août 1990 dispose que les entreprises visées par la loi no 24948 relative aux activités commerciales de l'Etat et les organismes d'Etat dont les salariés sont soumis au régime de travail du secteur privé ne pourront pas accorder, d'ici le 31 décembre 1990, d'augmentations de rémunération, quels qu'en soient l'appellation, le système, la modalité ou la périodicité, qu'elles soient fixées par une décision unilatérale de l'employeur ou en vertu d'une convention collective; il dispose en outre que c'est à l'Etat qu'il incombera de décider des augmentations qui s'avéreraient nécessaires pendant cette période. Ce décret présidentiel ne s'applique qu'aux travailleurs des entreprises publiques et aux organismes de l'Etat dont les salariés sont soumis au régime de travail du secteur privé. Autrement dit, il ne vise pas les travailleurs des entreprises privées, dont la situation continue d'être régie sans aucune restriction par leurs conventions collectives; qui plus est, le décret présidentiel no 058-90-TR du 17 août 1990 relatif aux conventions collectives, entrées en vigueur à partir du 1er août 1990 ou après, prévoit la liberté de négociation collective, employeurs et travailleurs pouvant négocier librement les augmentations de rémunération, les clauses de sauvegarde des rémunérations et les conditions de travail. Cela étant, le décret présidentiel no 057-90-TR a été pris dans le dessein de fixer des limites précises aux augmentations de rémunération incontrôlées consenties dans les entreprises et organismes d'Etat, lesquels, pour la plupart, produisent des biens et services de base ou essentiels.
3. 121. Le décret présidentiel no 057-90-TR est complété par le décret présidentiel no 107-90-PCM du 24 août 1990, qui fixe le montant de l'augmentation du mois d'août 1990 à 100 pour cent de la rémunération ordinaire que les travailleurs percevaient à quelque titre que ce soit au 31 juillet 1990, sans que ce montant puisse dépasser 75.000.000 d'intis par mois. L'augmentation s'étend à toutes les indemnités et prestations dont bénéficient les travailleurs, y compris la prime d'ancienneté.
4. 122. Par ailleurs, le récent décret présidentiel no 121-90-PCM en date du 28 septembre 1990 dispose que, s'agissant de conventions collectives dont l'entrée en vigueur est prévue au plus tard le 31 décembre 1990, les administrateurs, représentants ou directeurs des entreprises ou organismes pourront négocier augmentations de rémunération, conditions de travail et prestations annexes à concurrence des plafonds que pourront fixer la CONAFI ou la CONADE selon qu'il s'agit d'entreprises d'Etat financières ou non. De même, il est prévu, s'agissant de conventions collectives déjà en vigueur obéissant aux dispositions des décrets présidentiels nos 025-88-TR et 005-90-TR, que les augmentations supplémentaires de rémunération se conformeront aux dispositions de ces conventions, toujours à concurrence des plafonds que pourront fixer la CONADE et la CONAFI.
5. 123. La troisième disposition transitoire du décret présidentiel no 056-90-TR du 17 août 1990 applicable aux travailleurs des entreprises privées suspend jusqu'au 31 décembre 1990 l'octroi de prélèvements, prêts ou avances de rémunération imputables, en vertu des dispositions légales ou contractuelles, sur la prime d'ancienneté ou le fonds d'indemnisation, sauf si la destination expresse en est de financer un logement conformément aux dispositions légales applicables en la matière. Ultérieurement, cette restriction a été étendue par l'article 7 du décret présidentiel no 107-90-PCM aux travailleurs des entreprises publiques et organismes de l'Etat. Le décret présidentiel no 056-90-TR a été pris sachant que les travailleurs soumis au régime de travail du secteur privé peuvent, en application de leurs conventions collectives, demander des prêts ou avances à imputer sur le fonds ou la réserve d'indemnisation que la loi fait obligation à l'employeur de maintenir jusqu'à la retraite définitive du travailleur. Lorsque l'économie fonctionne normalement, ces prêts ou avances peuvent être tenus pour raisonnables et admissibles, mais ils ne se justifient plus en période d'inflation parce que les sommes retirées du fonds d'indemnisation sont remboursées sans intérêt. Il convient d'indiquer que le montant des retraits n'est pas limitatif, puisque le travailleur, lors d'une nouvelle augmentation de salaire, peut solliciter un autre retrait, qui diminue d'autant les ressources de l'entreprise. La mesure vise donc à défendre non seulement le patrimoine des entreprises, mais aussi l'intérêt public, lorsqu'il s'agit par exemple d'établissements bancaires.
6. 124. Les décrets d'urgence susmentionnés ont été pris en application du paragraphe 20 de l'article 211 de la Constitution, qui confère au Président de la République le pouvoir de prendre des mesures exceptionnelles en matière économique et financière quand l'intérêt national l'exige, à la condition qu'il en rende compte au Congrès. En droit comparé et d'après la doctrine, les mesures exceptionnelles prises par le pouvoir exécutif en cas de nécessité sont appelées décrets d'urgence. D'après la jurisprudence nationale, la Cour suprême a réaffirmé à diverses reprises la validité des décrets présidentiels pris par le pouvoir exécutif en application du paragraphe 20 de l'article 211 de la Constitution. Pour être légitimes, toutefois, ces décrets doivent respecter les conditions suivantes: 1) être d'application limitée dans le temps, puisqu'ils répondent à des circonstances exceptionnelles; 2) porter directement et nécessairement sur une question économique et financière; 3) ne pas être édictés sans qu'il en soit rendu compte au Congrès. Selon la Cour suprême du Pérou, les décrets présidentiels ont force de loi et peuvent donc non seulement modifier temporairement les lois, mais aussi les contrats, qui sont la loi des parties. Ce fut le cas quand, pour des raisons d'intérêt social et public, les décrets présidentiels d'urgence évoqués dans le présent rapport ont, jusqu'au 31 décembre 1990, imposé des plafonds aux augmentations prévues par les conventions collectives et restreint l'octroi d'avances sur le fonds d'indemnisation.
7. 125. Ces décrets présidentiels d'urgence sont conformes aux conditions fixées dans des cas similaires par le Comité de la liberté syndicale, à savoir qu'une politique de stabilisation imposée par le gouvernement et portant atteinte à la liberté des parties aux négociations collectives doit être exceptionnelle, être limitée aux mesures nécessaires, ne pas dépasser une période raisonnable et "être accompagnée de garanties appropriées en vue de protéger le niveau de vie des travailleurs". Or les décrets présidentiels d'urgence constituent des mesures exceptionnelles applicables uniquement aux travailleurs des entreprises et organismes d'Etat, lesquels perçoivent une rémunération très élevée; ils ne resteront en vigueur que pendant une période déterminée (jusqu'au 31 décembre 1990) et sont accompagnés de garanties précises, puisqu'ils prévoient l'octroi d'augmentations plafonnées.

C. Conclusions du comité

1. 126. Le comité observe que, dans le présent cas, les organisations plaignantes contestent la teneur d'une série de décrets présidentiels d'urgence pris par le gouvernement en matière de rémunérations, dans le cadre d'un programme de stabilisation économique. Concrètement, les organisations plaignantes allèguent que ces décrets ont été pris sans que soient consultées les organisations syndicales et qu'ils violent la convention no 98 sur le droit d'organisation et de négociation collective, ce qui a eu des effets extrêmement néfastes pour les travailleurs, qui ont subi en août 1990 une inflation de 397 pour cent. Le gouvernement estime que les décrets en question sont conformes à la Constitution, qu'ils visent à supprimer les causes de l'inflation, qu'ils sont temporaires et qu'ils respectent les principes posés par le Comité de la liberté syndicale en matière de restrictions à la négociation collective.
2. 127. Le comité observe que les décrets présidentiels dont il est question disposent ce qui suit: 1) les entreprises et organismes d'Etat accorderont, à compter du 1er août 1990, à leurs travailleurs, une augmentation de rémunération qui sera égale à 100 pour cent de la rémunération ordinaire qu'ils percevaient à quelque titre que ce soit au 31 juillet 1990, augmentation qui ne pourra dépasser 75.000.000 d'intis par mois (décret présidentiel no 107-90-PCM) et que ces entreprises et organismes ne pourront accorder d'autres augmentations de rémunérations d'ici le 31 décembre 1990, même si elles sont prévues en vertu d'une convention collective (décret présidentiel no 057-90-TR); 2) du 1er août au 31 décembre 1990, les entreprises et organismes d'Etat qui concluront des conventions collectives devront respecter les plafonds établis par décret présidentiel (décret présidentiel no 107-90-PCM); 3) est suspendu jusqu'au 31 décembre 1990, dans le secteur tant privé que public, l'octroi de prélèvements, prêts ou avances de rémunération imputables, en vertu de dispositions légales ou contractuelles, sur la prime d'ancienneté ou le fonds d'indemnisation, sauf si la destination expresse en est de financer un logement (décrets présidentiels nos 056-90-TR et 107-90-PCM); 4) à partir du 1er août 1990, lorsqu'il lui appartiendrait d'intervenir (faute d'accord entre les parties) dans la négociation de conventions collectives du secteur privé, l'autorité administrative tiendra compte des critères définis dans le Rapport sur l'économie du travail qu'établira la Direction générale de l'économie du travail et de la productivité, d'après la documentation communiquée par l'entreprise et d'après les études effectuées (décret présidentiel no 058-90-TR).
3. 128. Le comité estime que les conventions collectives en vigueur doivent s'appliquer intégralement (sauf accord entre les parties), et qu'en ce qui concerne les négociations à venir les ingérences du gouvernement ne sont admissibles qu'en se conformant au principe suivant: "si, au nom d'une politique de stabilisation, un gouvernement considère que le taux des salaires ne peut pas être fixé librement par voie de négociations collectives, une telle restriction devrait être appliquée comme une mesure d'exception, limitée à l'indispensable, elle ne devrait pas excéder une période raisonnable et elle devrait être accompagnée de garanties appropriées en vue de protéger le niveau de vie des travailleurs". (Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, troisième édition, 1985, paragr. 641.) En tout état de cause, les limitations à la négociation collective de la part des autorités publiques devraient être précédées de consultation avec les organisations de travailleurs et d'employeurs en vue de rechercher l'accord des parties.
4. 129. Compte tenu des conclusions précédentes, le comité regrette que, contrairement au principe de la négociation collective affirmé dans la convention no 98, plusieurs dispositions des décrets que le gouvernement a adoptés (avec effet du 1er août au 31 décembre 1990) dans le cadre de son programme de stabilisation économique aient entraîné l'inexécution de conventions collectives en vigueur dans la plus grande partie du secteur public, notamment en matière de rémunération d'avance et de prêt. Le comité regrette également que les limitations aux négociations collectives à venir aient été imposées par voie de décrets sans consultation des organisations de travailleurs et d'employeurs visant à rechercher l'accord des parties.

ANNEXE

1. Texte des décrets critiqués par les plaignants
2. Décret présidentiel no 057-90-TR
3. Article 1er. Les entreprises visées par la loi no 24948 du 2
4. décembre 1988
5. relative aux activités commerciales de l'Etat et des organismes
6. de l'Etat dont
7. les salariés sont soumis au régime de travail du secteur privé
8. ne pourront pas
9. accorder, d'ici le 31 décembre 1990, d'augmentations de
10. rémunération, quels
11. qu'en soient l'appellation, le système, la modalité ou la
12. périodicité,
13. qu'elles soient fixées par une décision unilatérale de
14. l'employeur ou en vertu
15. d'une convention collective. L'Etat pourra décider des
16. augmentations qui
17. s'avéreraient nécessaires pendant cette période.
18. Article 2. La Société nationale de développement (CONADE)
19. veillera à
20. l'application des dispositions de l'article premier dans le
21. domaine de sa
22. compétence.
23. Décret présidentiel no 107-90-PCM
24. Article 1er. A compter du 1er août 1990, les entreprises et
25. organismes visés
26. par le décret présidentiel no 057-90-TR accorderont à leurs
27. travailleurs visés
28. ou non par une convention collective une augmentation de
29. rémunération d'un
30. montant égal à 100 pour cent de la rémunération ordinaire
31. qu'ils percevaient,
32. à quelque titre que ce soit, au 31 juillet 1990. L'augmentation
33. ne pourra
34. dépasser 75.000.000 d'intis par mois. La rémunération
35. ordinaire de référence
36. exclut la prime de juillet.
37. Article 2. L'augmentation visée à l'article premier sera comprise
38. dans toute
39. augmentation, majoration ou avance consentie à compter du
40. 1er août 1990.
41. ...
42. Article 5. Lors des nouvelles négociations collectives qui
43. seront entamées
44. pendant la période d'application fixée par le décret présidentiel
45. no
46. 057-90-TR, les entreprises et organismes visés par ce texte
47. devront respecter
48. strictement, sous la responsabilité de leurs administrateurs,
49. représentants ou
50. directeurs, les plafonds fixés par décret présidentiel aux fins de
51. la
52. négociation. La CONADE et la CONAFI fixeront, selon les cas,
53. les règles
54. correspondantes conformément à la loi.
55. ...
56. Article 7. Il est entendu que la troisième disposition transitoire
57. du décret
58. présidentiel no 056-90-TR du 17 août 1990 a un caractère
59. général et qu'elle
60. s'applique également aux entreprises et organismes d'Etat
61. visés par le décret
62. présidentiel no 057-90-TR.
63. Décret présidentiel no 056-90-TR
64. Article 1er. A compter du 1er août 1990, les travailleurs soumis
65. au régime de
66. travail du secteur privé dont la rémunération est fixée par
67. convention
68. collective et dont le contrat de travail était en vigueur au 31
69. juillet 1990
70. auront droit, s'ils sont encore en activité à la date de
71. publication du
72. présent décret présidentiel, à une "avance sur augmentation
73. de salaire" qui
74. sera fixée par l'employeur, mais qui ne pourra en aucun cas
75. être inférieure à
76. 100 pour cent de la rémunération perçue par le travailleur au
77. 31 juillet 1990.
78. Article 2. L'avance précitée sera comprise dans l'augmentation
79. générale et, le
80. cas échéant, dans les augmentations supplémentaires qui
81. pourraient avoir été
82. consenties aux travailleurs à compter du 1er août 1990 en
83. vertu d'une
84. convention collective, d'une décision administrative ou d'une
85. sentence
86. arbitrale.
87. Article 3. Les augmentations ou avances accordées à titre
88. général par
89. l'employeur à compter du 1er juillet 1990, sur décision
90. unilatérale ou en
91. vertu d'une convention collective, seront comprises dans
92. l'avance prévue au
93. présent décret présidentiel.
94. Dispositions transitoires
95. 1) Jusqu'au 31 décembre 1990, les employeurs pourront
96. accorder à leurs
97. salariés des avances volontaires de rémunération imputables
98. sur les futures
99. augmentations supplémentaires ou sur la prochaine
100. augmentation générale,
101. auquel cas il suffira de le signaler à l'autorité administrative du
102. travail
103. pour en obtenir l'autorisation.
104. 2) Ne sont visés par le présent décret présidentiel ni les
105. entreprises régies
106. par la loi no 24948 du 2 décembre 1988 sur les activités
107. commerciales de
108. l'Etat, ni les organismes d'Etat dont les salariés sont soumis au
109. régime de
110. travail du secteur privé. L'Etat édictera les règles qu'il jugera
111. nécessaires
112. dans les cas prévus par la présente disposition.
113. 3) Est suspendu jusqu'au 31 décembre 1990 l'octroi de
114. prélèvements, prêts ou
115. avances de rémunération imputables, en vertu des dispositions
116. légales ou
117. contractuelles, sur la prime d'ancienneté ou le fonds
118. d'indemnisation, sauf si
119. la destination expresse en est de financer un logement,
120. conformément aux
121. dispositions légales applicables en la matière.
122. Décret présidentiel no 105-90-PCM
123. Article 2, n). Sont sans effet les dispositions approuvées ou
124. appliquées par
125. les entreprises qui entraînent une modification des structures
126. organiques ou
127. salariales en vigueur au 1er juillet de l'année en cours. La
128. présente
129. disposition ne s'applique pas aux promotions, augmentations
130. régulières de
131. rémunération ou reclassements consentis conformément aux
132. dispositions légales
133. en vigueur.
134. Décret présidentiel no 058-90-TR
135. Article 1er. Dans les conventions collectives entrées en
136. vigueur le 1er août
137. 1990 ou après, travailleurs et employeurs pourront négocier
138. librement les
139. augmentations de rémunération, garanties de rémunération et
140. conditions de
141. travail à prévoir.
142. Article 2. Quand l'autorité administrative du travail aura
143. compétence pour
144. trancher faute d'accord entre les parties, elle tiendra compte
145. des critères
146. définis dans le rapport sur l'économie du travail établi par la
147. Direction
148. générale de l'économie du travail et de la productivité.
149. Ce rapport, établi en fonction de la documentation que les
150. entreprises devront
151. obligatoirement communiquer et d'après les études effectuées,
152. figurera au
153. dossier et sera communiqué aux parties.
154. Dispositions transitoires finales
155. ...
156. 3) Les dispositions des décrets présidentiels nos 025-88-TR et
157. 005-90-TR et
158. autres règles complémentaires ne s'appliquent qu'aux
159. conventions collectives
160. et aux décisions administratives en vigueur.