Rapport intérimaire - Rapport No. 318, Novembre 1999

596. Dans une communication datée du 17 juillet 1998, le Congrès des syndicats de la Zambie (ZCTU) a présenté une plainte en violation de la liberté syndicale contre le gouvernement de la Zambie.

1. 596. Dans une communication datée du 17 juillet 1998, le Congrès des syndicats de la Zambie (ZCTU) a présenté une plainte en violation de la liberté syndicale contre le gouvernement de la Zambie.
2. 597. Le gouvernement a fait part de ses observations dans une communication du mois de mai 1999.
3. 598. La Zambie a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ainsi que la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations du plaignant

1. 599. Dans sa plainte du 17 juillet 1998, le ZCTU affirme que le gouvernement a imposé à l'ensemble du personnel de la fonction publique et des institutions financées par le gouvernement un gel des salaires pour toute l'année 1998. En outre, les autorités locales n'ont pas versé de salaires aux travailleurs pour des périodes allant de deux à dix-neuf mois.
2. 600. Plus précisément, le ZCTU allègue qu'à la fin du mois de novembre 1997 le gouvernement a annoncé, par l'intermédiaire du ministère du Travail et de la Sécurité sociale, un gel des salaires pour l'ensemble du personnel de la fonction publique et de toutes les institutions financées par le gouvernement pour toute l'année 1998. Ce gel des salaires a été imposé sans que les travailleurs concernés aient été consultés à travers leurs syndicats ou le ZCTU. La réunion du Conseil consultatif tripartite du travail qui s'est tenue en septembre 1997 n'a jamais fait mention de ce gel des salaires. Le ZCTU souligne que les efforts des syndicats visant à impliquer le gouvernement dans un dialogue effectif sur la question ont tous échoué, le gouvernement ayant refusé de rencontrer le ZCTU et de discuter de la question avec lui. Le ZCTU explique que ce gel des salaires a touché l'ensemble du personnel de la fonction publique et les institutions qui reçoivent une aide de l'Etat, comme les hôpitaux, les universités, etc. Le nombre total des travailleurs qui ont souffert terriblement de ce gel des salaires est nettement supérieur à 150 000, ce qui correspond à plus de 600 000 personnes si l'on tient compte des familles et des personnes à charge. Le ZCTU affirme que l'imposition de ce gel des salaires par le gouvernement constitue une violation des conventions nos 98, 144 et 151 de l'OIT, qui ont toutes été ratifiées par la Zambie.
3. 601. Le ZCTU ajoute que depuis 1992 le gouvernement n'a pas versé de salaire au personnel de la plupart des autorités locales pendant des périodes allant de deux à dix-neuf mois, poussant ainsi les travailleurs, leurs familles et les personnes à leur charge à la pauvreté et la mendicité. Ceux des travailleurs qui ont essayé de protester contre cet état de fait ont été sanctionnés, et certains ont même été licenciés. La situation est chaotique et déplorable. Selon le ZCTU, près de 10 000 travailleurs sont victimes de cette carence du gouvernement. Lorsqu'on tient compte des familles et des personnes à leur charge, le nombre des personnes affectées est de 100 000.
4. 602. Le ZCTU conclut en soulignant que cette violation des normes internationales du travail et des droits syndicaux se poursuit sans discontinuer et sans que l'on puisse entrevoir une solution. Il y a eu de nombreuses réunions avec les autorités gouvernementales, y compris le ministère du Travail et de la Sécurité sociale, sans aucun résultat positif.

B. Réponse du gouvernement

1. 603. Dans sa réponse du mois de mai 1999, le gouvernement se réfère aux allégations du ZCTU selon lesquelles les efforts déployés par les membres qui travaillent dans la fonction publique pour impliquer le gouvernement dans un dialogue effectif sur la question auraient tous échoué et que l'imposition d'un gel des salaires serait une violation des conventions nos 98, 144 et 151 de l'OIT, qui ont toutes été ratifiées par la Zambie.
2. 604. Le gouvernement souligne tout d'abord qu'il tient sincèrement à promouvoir la négociation collective dans tous les secteurs de l'économie. Preuve en est, d'après lui, la promulgation de la loi de 1993 sur les relations professionnelles telle qu'amendée par la loi no 30 de 1997, et en particulier les parties VII et VIII, qui visent à promouvoir la négociation collective. Le gouvernement explique que la décision qu'il a prise de geler les salaires ne va pas à l'encontre des principes de la négociation collective et qu'il s'agit d'une mesure temporaire destinée à faciliter la mise en oeuvre du programme de réformes de la fonction publique. Le gouvernement s'est lancé dans un programme de réformes de la fonction publique dont l'objectif est d'accroître l'efficacité et la rentabilité de la prestation de services de qualité au peuple de Zambie en créant un service public motivé, bien rémunéré et de petite taille.
3. 605. Selon le gouvernement, ce programme de réformes prévoit notamment de restructurer la fonction publique afin de faciliter la réalisation de cet objectif. Ce programme vise, entre autres: a) une compression des effectifs de la fonction publique, qui doit passer de 136 000 à 80 000 fonctionnaires et de 28 000 à 13 500 titulaires, ce par un gel du recrutement, des licenciements et des départs volontaires; b) une restructuration des ministères, provinces et autres institutions gouvernementales; c) la création d'un système efficace de contrôle des établissements et des salaires; d) un gel des salaires pour l'ensemble du personnel de la fonction publique pour la période allant du 1er janvier au 31 décembre 1998; et e) une augmentation des salaires du reste du personnel de la fonction publique, qui doivent atteindre des niveaux comparables à ceux du secteur privé.
4. 606. Le gouvernement souligne que la Fédération des fonctionnaires de Zambie et l'Union nationale du personnel de la fonction publique, qui représentent le personnel de la fonction publique, sont étroitement associées à la mise en oeuvre du programme de réformes et ont été pleinement informées de la nécessité de restreindre les salaires en 1998 dans le cadre du programme de réformes. Le gouvernement ajoute que ce gel des salaires n'a pas empêché la négociation collective dans la fonction publique de se poursuivre. Ces deux syndicats ont engagé des négociations avec le gouvernement, mais ces négociations ont abouti à une impasse, et l'affaire a été soumise à conciliation, puis renvoyée devant le tribunal du travail, conformément aux procédures de règlement des conflits. En 1998, le gouvernement a annoncé, en signe de bonne foi et de sincérité, que le gel des salaires prendrait fin à la fin du mois de décembre 1998 et a invité les syndicats de la fonction publique à ouvrir immédiatement des négociations sur les salaires pour 1999. Par conséquent, le gouvernement ne considère pas son action comme une action allant à l'encontre du principe de négociation collective.
5. 607. Pour ce qui est de l'allégation de violation de la convention no 98, le gouvernement signale qu'il a inclus dans la loi sur les relations professionnelles des dispositions qui visent à promouvoir le syndicalisme et la négociation collective afin de réglementer les conditions d'emploi au moyen de conventions collectives. Ces mesures figurent dans les articles 5, 63, 65, 69 et 70 à 73 de la loi. Il convient de noter que l'article 69 de cette loi dispose que c'est à l'unité de négociation, formée de la direction de l'entreprise et du syndicat qui représente le personnel de cette entreprise, qu'il incombe d'ouvrir des négociations dans le but de conclure une convention collective. Dans ce cas précis, il y a bien eu négociation entre le gouvernement et la Fédération des fonctionnaires de Zambie, ainsi que l'Union nationale du personnel de la fonction publique, mais ces négociations n'ont rien donné, le gouvernement n'étant pas en mesure de faire des concessions monétaires sur certaines conditions d'emploi, et ce pour les raisons évoquées précédemment. Le conflit qui en a résulté est aujourd'hui devant le tribunal du travail.
6. 608. S'agissant de l'allégation de violation de la convention no 144 sur les consultations tripartites, le gouvernement affirme qu'il tient sincèrement à promouvoir les consultations tripartites dans le domaine du travail et de l'emploi. Il précise, à cet égard, que la partie X de la loi sur les relations professionnelles, telle qu'amendée par la loi no 30 de 1997, contient des dispositions qui prévoient la création du Conseil tripartite consultatif du travail. Depuis la création de ce conseil, le ZCTU a participé pleinement à ses réunions. Le gouvernement tient toutefois à faire la distinction entre consultations tripartites et négociation collective, les consultations tripartites donnant comme résultat un consensus sur l'approche et l'application des questions de travail et d'emploi, et la négociation collective des accords qui s'imposent aux parties concernées, qui sont généralement au nombre de deux. Selon le gouvernement, les questions négociables relatives aux conditions d'emploi ne peuvent donc pas faire l'objet de consultations tripartites, car c'est par les parties à la négociation qu'elles peuvent le mieux être résolues, avec, en cas de désaccord, recours aux procédures nationales de règlement des conflits, comme dans le cas d'espèce.
7. 609. S'agissant de l'allégation de violation de la convention no 151, le gouvernement insiste sur le fait que le personnel de la fonction publique jouit, comme tous les autres travailleurs des entreprises privées et paraétatiques, de la liberté syndicale, du droit d'organisation et de la négociation collective. Il en donne pour preuve l'annonce, par la Fédération des fonctionnaires de Zambie et l'Union nationale du personnel de la fonction publique, d'un conflit avec le gouvernement de Zambie, faute d'accord sur les conditions d'emploi. Ce conflit a ensuite été soumis à conciliation, puis à arbitrage auprès du tribunal du travail, dont on attend encore la décision. Par ailleurs, et selon le gouvernement, un désaccord en cours de négociation ne saurait être défini comme contraire aux dispositions de cette convention. Une telle allégation aurait été raisonnable si le gouvernement avait refusé délibérément et sans raison valable de rencontrer les organisations du personnel de la fonction publique, ce qui n'est pas le cas ici car il y a eu des rencontres et des négociations, même si celles-ci ont abouti à une impasse. Par conséquent, cette allégation est infondée étant donné les faits et les circonstances dans le cas d'espèce.
8. 610. Enfin, s'agissant de l'allégation selon laquelle les travailleurs de la plupart des autorités locales doivent attendre deux à dix-neuf mois avant d'être payés par le gouvernement et que certains auraient été menacés de licenciement lorsqu'ils se sont plaints, le gouvernement souligne que les travailleurs dans les autorités locales ne sont pas employés par le gouvernement de la République de Zambie, mais par des conseils locaux de district, qui gèrent leurs activités eux-mêmes, y compris pour le recrutement du personnel, les mesures disciplinaires et le paiement des salaires, sans aucune intervention de la part du gouvernement. C'est donc aux différents conseils locaux qu'il appartient de verser ces salaires, et non au gouvernement. Celui-ci conclut en soulignant que l'Union du personnel des autorités locales de Zambie a poursuivi en justice certains de ces conseils dans l'espoir d'obtenir rapidement le versement des salaires restant dus.

C. Conclusions du comité

1. 611. Le comité note que les allégations, dans le cas présent, concernent l'imposition d'un gel des salaires dans la fonction publique pour lequel les syndicats concernés n'ont pas été consultés, ainsi que le non-paiement des salaires des travailleurs de certaines autorités locales.
2. 612. Le plaignant (ZCTU) affirme que le gel des salaires a été imposé pour toute l'année 1998 sans que les travailleurs concernés aient été consultés par le biais de leurs syndicats ou du ZCTU. Le gouvernement maintient qu'il tient sincèrement à promouvoir les consultations tripartites dans le domaine du travail et de l'emploi et que le ZCTU a participé pleinement aux réunions du Conseil consultatif tripartite depuis sa création. Le comité observe cependant que le gouvernement ne réfute pas l'allégation du ZCTU selon laquelle le gel des salaires prévu n'a été mentionné à aucun moment à la réunion du Conseil consultatif tripartite du travail qui s'est tenue en septembre 1997. Il fait également remarquer qu'au dire même du gouvernement la Fédération des fonctionnaires de Zambie et l'Union nationale du personnel de la fonction publique auraient été pleinement informées de la nécessité de diminuer les salaires en 1998 dans le cadre du programme de réformes de la fonction publique. Selon le comité, cela confirmerait ce qui a été dit par le ZCTU, à savoir que le gouvernement a annoncé à la fin du mois de novembre 1997, par le biais du ministère du Travail et de la Sécurité sociale, un gel des salaires pour toute l'année 1998 et pour l'ensemble du personnel de la fonction publique et des institutions qui reçoivent une aide de l'Etat, sans que les travailleurs concernés aient été consultés par le biais de leurs syndicats ou du ZCTU. Le comité fait remarquer, par ailleurs, que les négociations entamées par le gouvernement avec les syndicats de la fonction publique, alors que le gel des salaires se poursuivait en 1998, et qui ont d'ailleurs abouti à une impasse, de sorte que la question a été soumise à conciliation et, pour finir, au tribunal du travail dans le cadre des procédures de règlement des conflits, ne l'ont été que pour définir les conditions d'emploi du personnel de la fonction publique en 1999.
3. 613. Ceci étant, le comité conclut qu'il n'y a eu ni négociation ni consultation entre le gouvernement et les syndicats concernés avant que le gouvernement ne décide d'imposer un gel des salaires pour 1998 à l'ensemble du personnel de la fonction publique et des institutions qui reçoivent une aide de l'Etat. A cet égard, le comité souligne que, lorsqu'un gouvernement cherche à modifier les structures de négociation dans lesquelles il agit directement ou indirectement en tant qu'employeur, il importe particulièrement qu'il procède aux consultations voulues, de façon que tous les objectifs considérés comme allant dans le sens de l'intérêt national général puissent être examinés par l'ensemble des parties intéressées, conformément aux principes fixés dans la recommandation (no 113) sur la consultation aux échelons industriel et national, 1960, ce qui implique que les consultations doivent être réalisées de bonne foi et que les deux parties disposeront de toutes les informations nécessaires pour prendre une décision en connaissance de cause. (Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, quatrième édition, 1996, paragr. 856 et 941.) Le comité veut croire que le gouvernement suivra, dans le futur, un processus de consultation approprié lorsqu'il cherche à modifier des structures de négociation dans lesquelles il agit directement ou indirectement à titre d'employeur.
4. 614. S'agissant de la compatibilité de la mesure de restriction des salaires avec les principes de la négociation collective, le comité a reconnu que lorsque, pour des raisons impérieuses d'intérêt économique national et dans le cadre de sa politique de stabilisation, un gouvernement estime que le taux de salaires ne peut pas être fixé librement par voie de négociations collectives, toute restriction qui est imposée doit l'être à titre exceptionnel, et seulement dans la mesure où elle est nécessaire et sans dépasser une période raisonnable, et devrait être accompagnée de garanties appropriées en vue de protéger le niveau de vie des travailleurs. (Voir Recueil, op. cit., paragr. 883.) La commission d'experts a adopté une approche similaire sur cette question. (Etude d'ensemble sur la liberté syndicale et la négociation collective, 1994, paragr. 260.)
5. 615. Pour ce qui est des aspects concrets de cette affaire, le comité note que le gel des salaires était l'une d'une série de mesures qui, selon le gouvernement, ont été prises pour faciliter la mise en oeuvre d'un programme de réformes de la fonction publique. Il note par ailleurs que le gel des salaires a été imposé pour une période de douze mois, après quoi la négociation collective a repris dans la fonction publique, même si les négociations ont finalement abouti à une impasse et si le conflit qui en a résulté a été soumis à conciliation et, pour finir, au tribunal du travail dans le cadre des procédures de règlement des conflits prévues par la loi sur les relations professionnelles. Par conséquent, de l'avis du comité, le gel des salaires semble avoir constitué une mesure exceptionnelle et de nature temporaire. Il note, toutefois, qu'il n'était accompagné d'aucune garantie permettant de protéger le niveau de vie des travailleurs, et surtout des travailleurs à bas revenu. D'ailleurs, le ZCTU allègue que beaucoup de personnes ont souffert terriblement de ce gel des salaires et, au lieu de réfuter cet argument, le gouvernement se contente de souligner que cette mesure, comme d'autres, était nécessaire dans le cadre du programme de réformes de la fonction publique.
6. 616. Au vu de ce qui précède, le comité regrette que le gouvernement n'ait pas donné la priorité à la négociation collective pour définir les conditions d'emploi des fonctionnaires, et qu'il ait, au contraire, gelé unilatéralement les salaires des fonctionnaires sans consulter les syndicats concernés. Le comité observe cependant que cette mesure de restriction des salaires était limitée à une période de douze mois et que la négociation collective libre a repris par la suite. Le comité veut croire que le gouvernement s'abstiendra à l'avenir de prendre de telles mesures. En outre, vu l'absence d'informations adéquates du gouvernement sur les raisons justifiant le gel des salaires, le comité prie le gouvernement de fournir des informations à cet égard.
7. 617. S'agissant de l'allégation selon laquelle le gouvernement n'aurait pas payé les travailleurs dans la plupart des autorités locales pendant des périodes allant de deux à dix-neuf mois, le comité rappelle que son mandat consiste à déterminer si telle ou telle législation ou pratique est conforme aux principes de la liberté syndicale et de la négociation collective énoncés dans les conventions portant sur ces sujets. (Voir Recueil, op. cit., paragr. 6.) Dans le cas présent, dans la mesure où aucun des travailleurs qui sont employés par les autorités locales concernées n'a été payé, le comité estime que la question dont il est saisi, si sérieuse qu'elle soit, ne relève pas des conventions sur la liberté syndicale, mais plutôt de la convention (no 95) sur la protection du salaire, 1949, qui a été ratifiée par la Zambie en 1979. Il conclut, par conséquent, que cet aspect de l'affaire n'appelle pas un examen plus approfondi.