Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 320, Mars 2000

1. 430. La plainte figure dans une communication de la Confédération internationale des syndicats libres (CISL) du 13 août 1999. L'Union nationale des travailleurs du Cap-Vert-Centrale syndicale (UNTC-CS) a appuyé la plainte par une communication du 16 août 1999. Le gouvernement a répondu par une communication du 29 septembre 1999.
2. 431. Le Cap-Vert a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ainsi que la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations de l'organisation plaignante

1. 432. La Confédération internationale des syndicats libres (CISL) affirme, dans sa communication du 13 août 1999, que le gouvernement recourt sans cesse à la réquisition de travailleurs civils, une mesure qui a pour objet d'interdire purement et simplement l'exercice du droit de grève au Cap-Vert.
2. 433. A cet égard, la CISL rappelle que tant la loi sur la grève (décret-loi no 76/90 du 10 septembre 1990) que la loi dite "de réquisition civile" (décret-loi no 77/90 du 10 septembre 1990) habilitent le gouvernement à recourir à la réquisition des personnes uniquement en cas de non-réalisation des services minimums obligatoires ou en cas de danger d'une extrême gravité pour la population. Or l'Union nationale des travailleurs du Cap-Vert-Centrale syndicale (UNT-CD), qui est affiliée à la CISL, s'est toujours engagée, pendant la phase de conciliation, à assurer les services minimums en cas de grève, et a tenu parole, de sorte que les grèves qui ont eu lieu n'ont présenté aucun danger pour la population.
3. 434. La CISL dénonce en particulier la réquisition qui a été imposée aux travailleurs du secteur maritime au Cap-Vert. En effet, le syndicat SIMETEC ayant annoncé une grève, le gouvernement du Cap-Vert a procédé, le 27 juillet 1999, à la réquisition des travailleurs maritimes bien que les services maritimes ne fassent pas partie des services essentiels où certaines restrictions au droit de grève peuvent se justifier dans des circonstances déterminées. Ainsi, dans le conflit qui oppose le syndicat SIMETEC à la Compagnie maritime nationale CNN-ARCAVERDE, et qui est dû au non-respect des dispositions conventionnelles en matière d'indemnisation des travailleurs touchés par une restructuration de l'entreprise, le gouvernement n'a pas hésité, au moyen du décret no 34/99 du 27 juin 1999, à recourir à la réquisition à peine cinq heures après le début de la grève du 27 juillet 1999. D'après le SIMETEC, ce décret a été pris en violation du décret no 77/1990 du 10 septembre 1990 qui prévoit que la réquisition ne peut être ordonnée que pour assurer les besoins essentiels du pays ou prévenir un danger grave et imminent menaçant la population. D'après la CISL, la CNN-ARCAVERDE ne peut être assimilée à un service essentiel puisqu'il existe au Cap-Vert des compagnies maritimes privées ainsi qu'une compagnie aérienne qui permettent d'éviter toute rupture des voies de communication et toute interruption du transport dans l'archipel.
4. 435. Il convient d'indiquer à ce propos que le SIMETEC a suspendu son préavis de grève le samedi 7 août 1999 en raison d'une catastrophe aérienne survenue le jour même au Cap-Vert, au cours de laquelle 18 personnes ont péri. Le gouvernement a alors décrété un deuil national, et le mouvement syndical du Cap-Vert, soucieux de participer à cette action symbolique, a immédiatement suspendu son préavis de grève, étant entendu que cette suspension prendrait fin à l'expiration de la période de deuil national, c'est-à-dire le 10 ou le 11 août 1999. Il va sans dire que le tragique accident en question n'était lié d'aucune manière au mouvement de grève.
5. 436. Malgré ces circonstances tragiques, il se confirme que le gouvernement, loin de promouvoir la négociation collective pour résoudre les conflits entre travailleurs et employeurs, n'hésite pas à recourir systématiquement à la force, dont la réquisition est une manifestation caractéristique, afin de supprimer l'opposition des travailleurs à sa politique.
6. 437. La CISL rappelle que le gouvernement a recouru à diverses reprises à la réquisition depuis 1993.
7. 438. Enfin, la CISL indique qu'elle a protesté immédiatement contre la réquisition des travailleurs maritimes en juillet 1999 et a invité le gouvernement à tout mettre en oeuvre pour annuler l'ordre de réquisition imposé aux travailleurs maritimes et pour inviter les pouvoirs publics ainsi que l'employeur concerné à reprendre le dialogue avec le syndicat afin de résoudre les problèmes auxquels se heurte actuellement l'entreprise. La situation semble toutefois toujours bloquée à ce jour. La CISL a notamment appris que le Premier ministre avait déclaré le 3 août dernier, en réponse à une question d'un député de l'opposition à l'Assemblée nationale, que le gouvernement continuerait de recourir à la réquisition chaque fois qu'il le jugerait nécessaire. C'est cette obstination du gouvernement à se situer en marge des normes internationales du travail qui a incité la CISL à présenter la présente plainte.

B. Réponse du gouvernement

1. 439. Le gouvernement déclare dans sa communication du 29 septembre 1999 que le Cap-Vert a adopté en 1990, avec l'accord de l'Union nationale des travailleurs du Cap-Vert-Centrale syndicale (UNTC-CS), des lois relatives à la grève et à la réquisition (dont il joint une copie en annexe). Aux termes de ces lois, la réquisition ne peut être décrétée que pour garantir les services minimums nécessaires pour la sécurité et la maintenance des installations et équipements et, dans certains établissements et entreprises de service public, pour assurer les services minimums indispensables pour satisfaire les besoins sociaux essentiels et éviter "les graves perturbations d'ordre économique, social et politique" que pourraient entraîner des situations dans lesquelles "l'activité régulière des services essentiels d'intérêt public ou de secteurs vitaux de l'économie nationale est compromise". Ces lois énumèrent à titre d'exemple un certain nombre d'entreprises ou d'établissements qui satisfont des besoins sociaux essentiels. Cette liste tient compte des caractéristiques du pays, et en particulier de son insularité ou plus exactement de sa nature pluri-insulaire, de sa fragilité et de sa dépendance pratiquement totale à l'égard de l'extérieur, en particulier en ce qui concerne l'alimentation de base, d'où "la nécessité impérieuse d'assurer le fonctionnement régulier des services essentiels d'intérêt public". Figurent en particulier sur la liste susmentionnée les entreprises du secteur de l'énergie et de l'approvisionnement en combustibles, les transports, les ports et aéroports ainsi que le chargement et le déchargement d'animaux et de denrées alimentaires périssables.
2. 440. Le gouvernement précise que, d'après les lois susmentionnées, c'est à l'employeur qu'il incombe de déterminer les services minimums ainsi que le nombre de travailleurs qui doivent les assurer, après avoir consulté les travailleurs par l'intermédiaire du comité de grève.
3. 441. Le gouvernement signale notamment que la loi autorise le recours à la réquisition dans d'autres situations que les situations caractérisées par le non-respect des obligations relatives à la prestation de services minimums durant les grèves. Ces situations peuvent être ou non en relation avec des grèves de travailleurs sans qu'il y ait une relation de nécessité entre la réquisition et la grève. Par conséquent, l'affirmation du plaignant selon laquelle le gouvernement ne peut recourir à la réquisition qu'en cas de non-réalisation des services minimums obligatoires ou de danger extrêmement grave pour la population ne correspond pas entièrement à la vérité puisqu'il convient d'ajouter à ces situations celles où il est "impératif d'assurer le fonctionnement normal des services essentiels". Contrairement à ce qu'affirme la CISL dans sa plainte, lors des grèves organisées par les syndicats affiliés à l'UNTC-CS, il n'a pas été possible de parvenir à un accord entre les parties à propos des services minimums à assurer, parce que des syndicats rejettent systématiquement les propositions des employeurs en la matière et se refusent à assurer pendant la grève les services minimums déterminés par l'employeur. Le gouvernement n'intervient que dans deux cas: lorsque la négociation (toujours encouragée par l'administration du travail de l'Etat) a échoué et lorsqu'il s'avère, la grève une fois commencée, que les services minimums fixés ne sont pas assurés; c'est ce qui s'est passé lors des grèves de la CNN-ARCAVERDE, sur lesquelles porte la plainte de la CISL. La CNN-ARCAVERDE est une compagnie d'Etat de transport maritime qui effectue la liaison entre les îles du Cap-Vert et transporte des passagers et des marchandises. Sa fonction sociale est très claire:
   • -- c'est la seule qui effectue le transport de passagers par mer entre les neuf îles de l'archipel. En outre, elle est utilisée par les couches les plus pauvres de la population qui n'ont pas les moyens de voyager en avion (si l'on excepte San Vicente et San Antón, les compagnies maritimes privées ne transportent que des marchandises);
   • -- c'est la seule à assurer le transport de passagers sur certaines lignes comme la ligne de Brava qui ne dispose pas d'un aéroport opérationnel pour le type de transport aérien disponible dans le pays;
   • -- c'est la seule à assurer le transport de marchandises pour toutes les îles, y compris les itinéraires pour lesquels le transport maritime n'est pas rentable (les entreprises privées n'assurent que des liaisons rentables); il s'agit notamment de produits de première nécessité, notamment de denrées alimentaires, étant donné que le transport dans de petits avions de passagers serait impossible dans le pays pour des raisons de capacité et de coûts; si la compagnie n'assurait pas le transport des biens susmentionnés, les produits alimentaires seraient inaccessibles pour la grande majorité de la population qui souffrirait ainsi de la faim; et
   • -- c'est la seule entreprise qui assure un service régulier.
4. 442. C'est uniquement parce qu'elle ne connaît pas la réalité pluri-insulaire du Cap-Vert que la CISL peut affirmer que la CNN-ARCAVERDE ne peut être assimilée à un service essentiel en prétendant que le transport aérien ou le transport maritime privé pourraient offrir des solutions de rechange.
5. 443. Le gouvernement explique qu'il a décidé, à la lumière d'études financées par des organismes financiers internationaux, de modifier la stratégie mise en place pour assurer le transport maritime de marchandises et de passagers entre toutes les îles en confiant à des entités privées, par le biais d'un régime de concessions, la gestion de ce service moyennant le versement d'indemnités pour le service social rendu sur les lignes non rentables. Il s'agissait là pour le gouvernement d'un moyen plus efficace de fournir un meilleur service aux citoyens. C'est pourquoi il a aussi décidé de supprimer la CNN-ARCAVERDE et de liquider son patrimoine en vendant les navires à des entités privées au moyen d'un contrat de concession, étant entendu que les travailleurs qui ne seraient pas repris par les acheteurs de ces navires seraient indemnisés conformément à la loi et aux accords pertinents.
6. 444. Ces accords disposent également que, pendant la procédure de liquidation, les navires de la CNN-ARCAVERDE continueraient d'assurer le service régulier du transport de passagers et de marchandises entre les îles, précisément parce qu'il s'agit d'un service de caractère social et essentiel au Cap-Vert. Le gouvernement a donc tout fait pour que la disparition de la CNN-ARCAVERDE ne cause du tort ni à la population ni aux travailleurs de la compagnie, dont les droits ont été expressément sauvegardés.
7. 445. Toutefois, pour des raisons purement politiciennes et électoralistes (ce n'est un secret pour personne qu'au Cap-Vert les syndicats de l'UNTC-CS sont étroitement liés à l'ex-parti unique, actuellement dans l'opposition), le SIMETEC cherche à obtenir du gouvernement des indemnités supérieures à celles fixées par la loi bien que, contrairement à ce qu'affirme la CISL dans sa plainte, il n'existe aucune disposition conventionnelle en la matière. Le SIMETEC cherche aussi à imposer son point de vue, non pas en négociant et en persuadant mais en insultant gravement le gouvernement, par le biais de lettres et de messages envoyés au moyen de communication sociale. Le SIMETEC s'est notamment refusé à collaborer et à négocier avec la commission de liquidation créée par le gouvernement pour mener à bien la procédure de liquidation et pour faire fonctionner les navires jusqu'à leur vente, commission qui, à la demande du gouvernement, s'est dite prête à collaborer avec le syndicat et à analyser la situation de tous les travailleurs à l'esprit ouvert et doués de sensibilité. Le SIMETEC a également refusé de garantir la réalisation des services minimums fixés par la direction de la CNN-ARCAVERDE, services minimums qui consistaient à assurer au moins un transport de passagers entre sept des neuf îles de l'archipel pendant la semaine durant laquelle devait avoir lieu la grève. La grève allait donc se dérouler dans le secteur des transports maritimes et toucher une entreprise clé fonctionnant en régime d'exclusivité pour les liaisons entre les îles, et dont les navires transportent la majeure partie des marchandises destinées à la population résidant dans ces îles. La réquisition ayant été décrétée après que la grève eut commencé sans que soient assurés les services minimums, le syndicat a suspendu ladite grève. Toutefois, conformément à sa stratégie visant à empêcher la commission de liquidation de travailler, le syndicat a organisé une nouvelle grève identique à la première de sorte qu'on s'est retrouvé dans la situation précédente (refus de négocier et d'assouplir la position du syndicat, refus d'assurer les services minimums, insultes adressées au gouvernement, etc.), ce qui a justifié une nouvelle réquisition, elle-même suivie par une nouvelle suspension de la grève.
8. 446. Il est inexact d'affirmer que le gouvernement recourt systématiquement à la force et qu'il ne négocie pas. Ce sont en fait les syndicats de l'UNTC-CS qui, pour des raisons politiciennes, refusent de négocier et de jouer le jeu de la concertation. Le nombre de grèves sans réquisition est très supérieur au nombre de grèves avec réquisition. Par exemple, il y a quelques mois, une grève a eu lieu dans l'entreprise de télécommunications, et le gouvernement n'a pas eu à intervenir parce que le service minimum a été assuré. Invoquer, comme le fait la CISL dans sa plainte, la situation tragique provoquée par la catastrophe aérienne la plus grave qu'ait jamais connue le Cap-Vert n'a rien à voir avec la réalisation de grèves et constitue un acte inacceptable de pure démagogie.
9. 447. Le gouvernement se dit convaincu que la jurisprudence de l'OIT, d'après laquelle les travailleurs maritimes ne font pas partie des services essentiels - si tant est que cette jurisprudence existe - ne s'applique pas aux petits Etats insulaires parce que le transport maritime entre les îles est essentiel, et que les particularités d'un Etat comme le Cap-Vert doivent être prises en considération.
10. 448. Contrairement à ce qu'affirme la CISL, la réquisition des travailleurs s'explique par l'intransigeance du syndicat qui, pour des raisons politiciennes, s'obstine dans son refus de dialoguer avec la direction de l'entreprise, se contente d'insulter le gouvernement et de s'opposer à lui à tout prix. Naturellement, les lois étant faites pour être appliquées en fonction de l'intérêt public, lorsque la négociation échouera, le gouvernement usera de ses prérogatives en matière de réquisition dans la stricte mesure où cette disposition exceptionnelle le justifie. Toutefois, le gouvernement, à qui l'on doit l'instauration de la liberté et du pluralisme syndical au Cap-Vert et l'incorporation, dans la Constitution, du droit de grève entendu dans son sens large, est toujours disposé, comme il l'a déjà montré, à dialoguer et à chercher des solutions qui permettent de parvenir à un meilleur équilibre entre les intérêts des travailleurs et l'intérêt national en général.

C. Conclusions du comité

1. 449. Le comité note que, dans la présente plainte, la confédération plaignante allègue que le gouvernement recourt à la réquisition des travailleurs en cas de grève, y compris dans des cas qui ne sont pas prévus par la législation (les cas prévus étant la non-observation des services minimums obligatoires et l'existence d'un danger d'une extrême gravité pour la population). La confédération plaignante critique tout particulièrement l'ordre de réquisition des travailleurs de la Compagnie maritime nationale CNN-ARCAVERDE, qui se sont mis en grève à partir du 27 juillet 1999 en raison du non-respect de dispositions conventionnelles concernant l'indemnisation des travailleurs touchés par une restructuration de l'entreprise. L'organisation syndicale avait pourtant garanti la réalisation des services minimums et la grève ne présentait aucun danger pour la population.
2. 450. Le comité prend note des déclarations du gouvernement et en particulier de ce qui suit: 1) le gouvernement peut, en vertu de la législation, recourir à la réquisition non seulement lorsque les services minimums obligatoires ne sont pas assurés ou qu'un danger d'une extrême gravité menace la population, mais aussi dans des situations où il est impératif d'assurer le fonctionnement normal des services essentiels; 2) le SIMATEC (organisation syndicale implantée dans la Compagnie maritime CNN-ARCAVERDE), qui refuse de négocier avec l'entreprise et qui défend des intérêts politico-partisans, , refuse d'assurer les services minimums déterminés par le directeur de la compagnie, à savoir assurer le transport des passagers dans sept des neuf îles de l'archipel pendant la semaine durant laquelle la grève était prévue; de fait, la grève a commencé sans que les services minimums soient assurés; 3) les services des travailleurs maritimes qui assurent un transport maritime entre les îles sont essentiels pour les petits Etats insulaires tels que le Cap-Vert; 4) en cas de grève, c'est à l'employeur qu'il incombe de déterminer les services minimums ainsi que le nombre de travailleurs qui doivent les assurer, après avoir consulté les travailleurs par l'intermédiaire du comité de grève.
3. 451. Le comité relève que les déclarations de l'organisation plaignante et du gouvernement sont contradictoires en ce qui concerne la réalisation des services minimums pendant la grève des travailleurs maritimes. Il note que cette question est liée à la réquisition des grévistes. A cet égard, il note que les dispositions pertinentes de la législation en matière de réquisition sont les suivantes:
   • Article 12 du décret-loi no 76/90 (obligations durant la grève)
   • Pendant la grève, les travailleurs sont obligés d'assurer les services nécessaires pour la sécurité et la maintenance des équipements et des installations de sorte que la grève une fois terminée l'activité puisse reprendre dans des conditions normales.
   • Dans les entreprises ou les établissements qui ont pour objet de satisfaire les besoins sociaux essentiels, les travailleurs sont obligés d'assurer, pendant la grève, la prestation des services minimums indispensables pour assurer ces besoins.
   • Aux fins des dispositions du paragraphe précédent sont considérés comme des entreprises ou des établissements dont l'activité vise à satisfaire des besoins sociaux essentiels ceux qui font partie en particulier de certains des secteurs suivants:
     • a) postes et télécommunications;
     • b) services de santé;
     • c) services funéraires;
     • d) approvisionnement en eau et assainissement;
     • e) énergie et fourniture de combustible;
     • f) sapeurs-pompiers;
     • g) transports, ports et aéroports;
     • h) chargement et déchargement d'animaux et de denrées alimentaires périssables;
     • i) établissements bancaires et de crédit.
   • Il appartient à l'employeur, après avoir entendu les représentants des travailleurs mentionnés à l'article 6, de déterminer les services mentionnés aux alinéas précédents ainsi que les travailleurs qui seront chargés de les assurer.
   • Lorsque les dispositions des paragraphes antérieurs ne sont pas appliquées, le gouvernement peut décréter la réquisition des personnes dans les conditions prévues par la loi.
   • Article 2 du décret-loi no 77/90
   • La réquisition des personnes est une mesure exceptionnelle qui ne peut être prise que dans des situations d'urgence d'une extrême gravité ou lorsqu'il est impératif d'assurer le fonctionnement régulier des services essentiels d'intérêt public.
4. 452. En des occasions précédentes, le comité a indiqué ce qui suit:
   • Lorsque, dans un secteur important de l'économie, un arrêt total et prolongé du travail peut provoquer une situation telle que la vie, la santé ou la sécurité de la population peuvent être mises en danger, il semble légitime qu'un ordre de reprise du travail soit applicable à une catégorie de personnel déterminée en cas de grèves dont l'étendue et la durée pourraient provoquer une telle situation.
   • L'usage de la force armée et la réquisition de grévistes pour briser une grève de revendications professionnelles, en dehors des services essentiels ou dans des circonstances de la plus haute gravité, constituent une violation grave de la liberté syndicale.
   • (Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, quatrième édition, 1996, paragr. 572 et 573.)
5. 453. Le comité a déjà admis (voir Recueil, op. cit., paragr. 566) que, si le transport de voyageurs et de marchandises ne constitue pas un service essentiel au sens strict du terme, il s'agit toutefois d'un service public d'une importance primordiale et qu'en cas de grève l'imposition d'un service minimum peut donc se justifier. Le comité conclut que la réglementation de la réquisition dans la législation du Cap-Vert n'est pas contraire aux principes mentionnés. Le comité relève toutefois que l'un des cas où la réquisition peut, d'après la législation, être décrétée concerne les situations où les services minimums obligatoires ne sont pas assurés. En outre, il appartient à l'employeur de déterminer ces services après avoir entendu les représentants des travailleurs. A cet égard, le comité souhaite rappeler ses principes relatifs à la détermination des services minimums, principes qui sont reproduits ci-après:
   • Dans la détermination des services minima et du nombre de travailleurs qui en garantissent le maintien, il importe que participent non seulement les organisations d'employeurs et les pouvoirs publics mais aussi les organisations de travailleurs concernées. En effet, outre que cela permettrait un échange de vues réfléchi sur ce que doivent être en situation réelle les services minima strictement nécessaires, cela contribuerait aussi à garantir que les services minima ne soient pas étendus au point de rendre la grève inopérante en raison de son peu d'impact et à éviter de donner aux organisations syndicales l'impression que l'échec de la grève tient à ce que le service minimum a été prévu d'une manière trop large et fixé unilatéralement.
   • En ce qui concerne l'allégation relative à l'exigence légale d'un service minimum lorsqu'il s'agit d'une grève qui touche des services publics essentiels et que c'est l'administration du travail qui réglera toute divergence quant à la composition de ce service minimum, le comité estime que la législation devrait prévoir le règlement de pareille divergence par un organe indépendant et non par le ministère du Travail ou le ministère ou l'entreprise publique concernés.
   • (Voir Recueil, op. cit., paragr. 560 et 561.)
6. 454. Dans ces conditions, vu les principes susmentionnés et étant donné qu'aux termes de la loi le gouvernement peut décider de recourir à des réquisitions lorsque les services minimums ne sont pas assurés, le comité demande au gouvernement de prendre des mesures en vue de modifier la législation de sorte qu'en cas de désaccord entre les parties à propos des services minimums à assurer pendant la grève (activités à réaliser et personnes chargées de le faire), cette divergence soit résolue par un organe indépendant. Le comité attire l'attention de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations sur les aspects législatifs de ce cas.