Rapport intérimaire - Rapport No. 323, Novembre 2000

1. 431. Les plaintes figurent dans des communications de la Confédération générale des travailleurs du Pérou (CGTP) et du Syndicat unifié des travailleurs du pétrole, de l'énergie, des produits dérivés et assimilés de la région de Grau (SUTPEDARG) en date des 3 août et 1er juin 1999, respectivement, et dans une communication de la Fédération des travailleurs du pétrole du Pérou (FETRAPEP) en date du 13 avril 2000. La CGTP a fait parvenir de nouvelles allégations par des communications en date des 31 août 1999 et 9 juin 2000, et la FETRAPEP par une communication du 6 juin 2000. Le gouvernement a répondu par des communications en date des 1er février, 27 avril et 12 septembre 2000.
2. 432. Le Pérou a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ainsi que la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations des organisations plaignantes

1. 433. Dans sa communication en date du 3 août 1999, la Confédération générale des travailleurs du Pérou (CGTP) allègue que l'article 11 du décret d'urgence no 011-99, publié le 14 mars 1999, prévoit que les entreprises publiques régiront leur politique de rémunération durant l'exercice 1999, pour le personnel sujet et non sujet à la négociation collective, en octroyant une bonification unique pour productivité; elle indique que cette bonification n'est pas une rémunération et qu'elle sera réglementée par un décret du ministre de l'Economie et des Finances. En application de cet article a été publié le 10 avril 1999 le décret ministériel no 075-99-EF en vertu duquel sont fixées les normes pour l'octroi de la bonification unique pour productivité (BUP), en même temps que les normes pour la simplification du système de rémunération des travailleurs des entreprises publiques. Le décret a fixé comme exigences pour l'octroi de la bonification dans les entreprises publiques les conditions suivantes: a) le montant à accorder devrait être établi en tenant compte du niveau de responsabilité, de contribution et d'engagement du travailleur, reflété dans un processus d'évaluation précédant l'octroi de la bonification; les critères de cette évaluation devront être approuvés uniquement par le directoire, à savoir sans participation du syndicat; b) le montant résultant pourrait être versé par des versements partiels; c) il faudra au préalable avoir procédé à la simplification du système des rémunérations en tenant seulement compte de deux concepts (rémunération de base et bonification consolidée) et avoir conclu les conventions de rémunération intégrale dans les cas où la rémunération dépasse 5 600 nouveaux soles; d) en ce qui concerne le personnel sujet à la négociation collective, la bonification devra être déterminée et accordée dans le cadre du processus de négociation collective; enfin e) le montant total des revenus réels d'un travailleur plus la bonification (qui en tant que telle ne peut être considérée comme une augmentation de rémunération) ne devra en aucun cas dépasser le plafond maximal des revenus (TMI) fixé par l'administrateur général ou le fonctionnaire de rang équivalent de chaque entreprise. De même, l'octroi d'une bonification pour productivité dépendra en dernière instance des objectifs fixés en matière de gestion dans le contrat de gestion signé entre l'entreprise de l'Etat et le Bureau des institutions et des organismes de l'Etat (OIOE), en application des articles 10 et 11 du décret ministériel susmentionné. Ces conventions établissent notamment les engagements de l'entreprise et le droit de jouir d'une bonification pour productivité, chaque fois qu'est atteint un pourcentage élevé des objectifs fixés durant l'exercice 1999, sinon l'autorisation ne sera pas valable pour disposer du paiement de la bonification dans les limites fixées par la même convention.
2. 434. Par ailleurs, en vertu des normes citées par la CGTP dans le cadre de la négociation collective, les directions des entreprises publiques doivent faire parvenir à l'OIOE les conventions conclues avec les organisations syndicales pour approbation, en application de la loi budgétaire du secteur public no 27012, contrairement au droit à l'autonomie collective des parties, indépendamment des obligations imposées par la même norme.
3. 435. Selon la CGTP, la stratégie consistant à situer l'octroi de la bonification pour productivité dans le cadre d'un processus de négociation collective obéit à la politique visant à substituer le type d'augmentations ou de compensations accordées aux travailleurs. Ainsi, on essaie de fermer le processus de négociation par lequel sont réglées effectivement les augmentations ayant caractère de rémunération, ce qui a des répercussions sur la compensation pour temps de service, les gratifications, les congés et autres, pour entrer dans une nouvelle étape où l'on réglemente des augmentations n'ayant pas caractère de rémunération sans aucune implication pour les droits des travailleurs et apparemment sans "surcoûts de main-d'oeuvre" pour les entreprises, en appauvrissant davantage la classe laborieuse péruvienne.
4. 436. Dans ces conditions, les organisations telles que la Fédération des travailleurs de l'entreprise nationale des ports (FENTENAPU) et le Syndicat des travailleurs de SEDAPAL (SUTESAL) ont été contraintes de signer leurs conventions collectives avec les entreprises respectives de l'Etat, dans le cadre des conditions déterminées par les directives susmentionnées, limitant de cette façon les accords sur l'amélioration des conditions de travail et en particulier ceux ayant une incidence sur la rémunération des travailleurs syndiqués.
5. 437. Par ailleurs, les travailleurs affiliés à la Fédération nationale unifiée des travailleurs du secteur de la santé (FENUTSSA) ont essuyé un refus net du ministre de la Santé de négocier leurs doléances présentées cette année, ce dernier précisant que le secteur de l'éducation manquait de crédits durant cet exercice pour augmenter les moyens du personnel administratif des diverses zones du pays. De la même manière, le cahier des revendications présenté par le Syndicat unitaire de l'éducation du Pérou (SUTEP), le Syndicat unifié des travailleurs des centres éducatifs (SUTACE) et la Fédération nationale des travailleurs administratifs du secteur de l'éducation (FENTASE) au ministère de l'Education a été refusé pour des raisons similaires à celles données par le titulaire du secteur de la santé. Ceci malgré le fait que les salaires des fonctionnaires de la santé et de l'éducation sont gelés depuis plusieurs années.
6. 438. Dans sa communication en date du 31 août 1999, la CGTP allègue que le 19 juillet 1999 le gouvernement a remis l'Entreprise nationale des chemins de fer ENAFER SA à un consortium d'entreprises privées à capitaux nationaux et étrangers. Ceci se traduirait par le licenciement de tous les travailleurs en poste après avoir subi trois processus de rationalisation du personnel s'étant soldés par plus de 4 000 licenciements depuis 1991. La suppression de la charge de main-d'oeuvre est un abus du gouvernement, car il existe une étude technique de la Banque mondiale selon laquelle le personnel nécessaire pour le fonctionnement de l'entreprise est de 1 859 travailleurs. La nouvelle concession n'est tenue d'embaucher que les anciens travailleurs d'ENAFER à hauteur de ses besoins; le contrat sera d'un an et pourra être conclu soit directement, soit par l'intermédiaire de tiers. Ceci fait que la plus grande partie des 1 772 travailleurs se retrouveront à la rue chaque fois qu'ils dépasseront les quarante ans et, de plus, ce qui est le plus probable, c'est que la plus grande partie de ceux qui obtiendront des contrats les auront avec des tiers. La CGTP précise que l'offre qu'a faite l'entreprise ENAFER SA aux organisations syndicales pour qu'elles acceptent la suppression du lien professionnel a été de verser une indemnisation de 186 nouveaux soles (moins de 60 dollars des Etats-Unis) par année de service - ce qui correspond à ce qu'un salarié de base d'ENAFER SA gagne actuellement avec 25 à 30 années de service. Cette rémunération est inférieure à la rémunération minimale en vigueur pour le calcul des indemnisations, à savoir 370 nouveaux soles par année de service et une compensation de 1 000 dollars des Etats-Unis. La proposition de l'entreprise a été refusée.
7. 439. Les représentants syndicaux des chemins de fer ont fait une contre-proposition: garantie du contrat de travail pour un minimum de cinq ans; augmentation de la rémunération sujette à indemnisation en incorporant aux 186 nouveaux soles du salaire de base les 500 nouveaux soles mensuels perçus à titre de "bourse économique"; octroi d'une bonification compensatoire de 5 000 dollars, etc. La contre-proposition a été refusée et ENAFER SA a fait parvenir des lettres recommandées à chacun des 1 772 travailleurs. Ces lettres les somment d'accepter sa proposition en leur accordant jusqu'au 19 août 1999 pour rendre les lettres signées et, en cas de refus, les menacent de licenciement par la procédure de licenciement collectif acceptée par le ministère du Travail, de leur faire perdre les 1 000 dollars de compensation et de ne pas être pris en compte dans la relation de travail qui leur permettra d'être embauchés par une nouvelle entreprise concessionnaire. La CGTP ajoute que, face à cette situation, elle a décidé de lancer une grève le 20 août 1999. Le 25 août, le gouvernement a déclenché une répression aveugle, injustifiée et brutale contre les travailleurs ferroviaires, leurs épouses et leurs enfants, qui passaient la nuit aux abords des gares ferroviaires de Chosica (Lima), Cuzco et Arequipa. Cette répression violente a occasionné de nombreuses blessures et contusions et des cas d'asphyxie, essentiellement chez les jeunes et les femmes, en raison de la grande quantité de gaz lacrymogène utilisé par les forces de police. A Cuzco, 75 travailleurs ont été arrêtés. Le 26 août, des manifestations ont été organisées à Lima, conjointement avec les travailleurs des téléphones et des ports, de même qu'à Arequipa et à Chosica pour protester contre la répression policière. Des réunions ont eu lieu avec les présidents des commissions de travail et du transport du Congrès national, de même qu'avec le vice-ministre des Transports, mais, à ce jour, la position du gouvernement reste la même et la grève est toujours déclarée illégale.
8. 440. Dans sa communication en date du 1er juin 1999, le Syndicat unifié des travailleurs du pétrole, de l'énergie, des produits dérivés et assimilés de la région de Grau (SUTPEDARG) allègue que son adhérent, M. José Fernández Guzmán, a fait l'objet d'une sanction par l'administration de la "Petróleos del Perú" et a été suspendu de son travail pendant deux jours sans rémunération pour avoir participé à la grève lancée par plusieurs organisations syndicales le 28 avril 1999 en vue d'obliger le gouvernement à modifier sa politique économique et de lui demander la libre négociation collective. L'organisation plaignante joint la lettre de licenciement où il est reproché à l'adhérent mentionné sa participation à la grève du fait qu'il était considéré comme travailleur essentiel pour le maintien et la continuité des services minima et d'avoir fait peser de graves risques aux activités de la raffinerie.
9. 441. Dans ses communications en date des 13 avril et 6 juin 2000, la Fédération des travailleurs du pétrole du Pérou (FETRAPEP) allègue que les organisations syndicales de l'entreprise publique Petróleos del Perú (PETROPERU) après plusieurs mois de négociation durant lesquels les travailleurs se sont opposés à la proposition de l'entreprise (octroi d'une bonification unique pour productivité en acceptant la consolidation des conditions de travail existantes dans une bonification consolidée sur la base du décret d'urgence no 011-99) et ont entamé un processus de conciliation auprès du ministère du Travail qui a permis aux parties de soumettre la négociation collective à l'arbitrage. La FETRAPEP ajoute que la sentence arbitrale a validé la proposition des travailleurs établissant une augmentation salariale et rejetant la proposition de l'entreprise. Cette dernière a néanmoins contesté la sentence arbitrale devant la section du travail de la Cour supérieure de justice de Lima en invoquant le décret d'urgence no 011-99. La section du travail a finalement - à titre de précaution - suspendu l'application de la sentence. L'organisation plaignante ajoute que, le 6 février 2000, le gouvernement a prorogé la validité du décret no 011-99 par le décret d'urgence no 004-2000. La FETRAPEP signale que l'ordre des avocats de Lima a interjeté une action pour anticonstitutionnalité devant le Tribunal des garanties constitutionnelles contre le décret no 011-99.
10. 442. Dans une communication du 9 juin 2000, la CGTP allègue également que le décret d'urgence no 004-2000 proroge le maintien en vigueur du décret no 011-99 au-delà de l'année 2000 contenant des restrictions à la négociation collective dans le secteur public.

B. Réponse du gouvernement

1. 443. Dans ses communications datées des 1er février, 27 avril et 12 septembre 2000, le gouvernement déclare que le décret d'urgence no 011-99 publié le 14 mars 1999 a été pris en vertu de l'article 118, alinéa 19, de la Constitution politique du Pérou en vigueur. Cette norme constitutionnelle confère au Président de la République le pouvoir d'adopter des mesures exceptionnelles au moyen de décrets d'urgence ayant force de loi lorsque l'intérêt national l'exige, mais des comptes doivent être rendus au congrès. Le Président dispose de tels pouvoirs sur les plans économique et financier lorsque la situation du pays l'exige. Le décret d'urgence en question a accordé une "bonification spéciale" aux travailleurs de l'administration publique régis par la loi sur la carrière administrative et les rémunérations du secteur public (décret législatif no 276). L'article 11 du même dispositif précise que les entités visées à l'article 12 de la loi budgétaire du secteur public pour l'année 1999 (loi no 27013), à savoir les entreprises relevant de l'Etat, et en général toutes les entreprises où l'Etat est majoritaire, régiront leur politique de rémunération durant l'année 1999 en accordant une bonification unique pour productivité, qui n'aura pas de caractère de rémunération et sera fixée par un décret ministériel du ministère de l'Economie et des Finances.
2. 444. En conséquence, le décret ministériel no 075-99-EF/15 a été adopté et publié le 1er avril 1999, et il contient les normes pour l'octroi de la bonification susmentionnée ainsi que la simplification du système de rémunération des travailleurs visés dans les activités d'entreprise de l'Etat. Les exigences prévues par cette norme pour l'octroi de la bonification unique pour productivité (BUP) sont les suivantes:
   • a) le montant déterminé devra tenir compte du niveau de responsabilité, de contribution et d'engagement du travailleur, reflété dans un processus d'évaluation. Les critères pour cette évaluation devront être fixés par le titulaire, le directoire ou le conseil de direction de l'entité correspondante;
   • b) le montant déterminé peut être versé par paiements partiels;
   • c) effectuer au préalable la simplification du système de rémunération, la même qui doit avoir lieu en substituant les concepts, mais sans que cela se traduise par un changement quelconque dans les revenus du personnel. De même, la simplification du système devra être concédée dans le cadre du processus de négociation collective;
   • d) pour le personnel sujet à la négociation collective, la bonification sera accordée dans le cadre de la négociation collective; enfin,
   • e) le montant total de la rémunération des travailleurs, y compris la bonification, ne dépassera pas le plafond du revenu annuel établi par l'administrateur général ou le fonctionnaire de rang équivalent de l'entité respective.
3. 445. Le gouvernement estime qu'aucune de ces exigences ne viole une quelconque norme constitutionnelle; qui plus est, le décret ministériel ne prévoit pas que les conventions collectives devront être approuvées par l'OIOE; il signale simplement que les bureaux de contrôle interne des entités respectives devront présenter à l'OIOE un rapport contenant le détail des rémunérations perçues par les travailleurs du secteur. De même, il signale que les titulaires, le directoire ou les conseils de direction devront remettre à l'OIOE l'évaluation budgétaire de l'année 1998. Le seul cas d'approbation préalable de l'OIOE a trait à la situation où un fonctionnaire percevrait une rémunération supérieure à celle de l'administrateur général ou d'un fonctionnaire de rang équivalent. En pareil cas, si l'on décidait de maintenir cette rémunération, il faudrait consentir une aide qui devrait être approuvée par l'OIOE. Toutefois, ceci ne saurait être considéré comme l'approbation de la convention collective.
4. 446. Le gouvernement souligne les éléments suivants: 1) les mécanismes légaux pour la promulgation tant du décret d'urgence no 011-99 que du décret ministériel no 075-99-EF/15 ont été respectés; ceux-ci sont conformes au cadre constitutionnel et aux normes relatives aux travailleurs du secteur public et des activités d'entreprise de l'Etat; 2) la procédure pour l'octroi de la bonification unique pour productivité (BUP) est toujours circonscrite dans la procédure de négociation collective et respecte en ce sens les normes constitutionnelles ainsi que les conventions internationales en la matière; enfin, 3) le décret ministériel ne conditionne pas l'entrée en vigueur des conventions collectives à une approbation de l'OIOE.
5. 447. S'agissant de la limitation relative aux cas où les rémunérations dépassent le taux d'augmentation annuel maximal pour l'administrateur général ou un fonctionnaire de rang équivalent du secteur correspondant, il existe des précédents (et le gouvernement fournit des exemples), dans lesquels, par l'intermédiaire de la convention collective et de la sentence arbitrale, on a augmenté les montants des rémunérations établies par l'OIOE. En outre, il convient de souligner que les droits reconnus par la convention collective ou la sentence arbitrale priment sur toute autre norme, ce qui contribue à maintenir leur efficacité et leur autonomie.
6. 448. Par ailleurs, la simplification du système de rémunération prévue par le décret ministériel no 075-99-EF/15 n'implique aucune variation des revenus du personnel et il n'y a ni gel de la rémunération ni disparition des autres droits, étant donné que la simplification du système de rémunération a lieu en substituant des concepts et sans donner lieu à des variations dans les rémunérations du personnel. S'agissant des allégations de la FETRAPEP, le gouvernement déclare que, en vertu de la législation en vigueur, les arrêts de la Cour supérieure de justice peuvent faire l'objet d'un recours et que, selon les droits mêmes des plaignants, la Cour a statué en leur faveur.
7. 449. En ce qui concerne l'allégation relative à la suspension de deux jours de travail et de la rémunération de M. José Fernández Guzmán, adhérent au SUTPEDARG, pour sa participation à la grève dans l'entreprise "Petróleos del Perú", le gouvernement déclare que la suspension a été prononcée en raison de son absence de son poste de travail le 28 avril 1999, et ce bien que l'on ait communiqué à l'organisation syndicale et à ce travailleur sa qualité de travailleur essentiel. A cet égard, le droit de grève est reconnu par la loi sur les relations collectives de travail, mais l'article 82 de ladite loi précise que:
   • Lorsque la grève affecte des services publics essentiels ou, s'agissant du cas prévu à l'article 78, les travailleurs en conflit devront garantir la permanence du personnel indispensable pour empêcher son interruption totale et assurer la continuité des activités indispensables.
8. 450. S'agissant des allégations relatives à l'entreprise ENAFER SA, le gouvernement explique dans tous les détails le processus légal suivi depuis la loi sur la promotion des investissements privés dans les entreprises publiques jusqu'à la promulgation du décret suprême no 014-98-TR en date du 24 septembre 1998 autorisant le directoire de l'Entreprise nationale des chemins de fer SA (ENAFER SA) à exécuter le programme de rationalisation du personnel approuvé par la Commission de promotion des investissements privés (COPRI) à sa session du 6 octobre 1998. Ainsi, l'Entreprise nationale des chemins de fer SA (ENAFER SA) a exécuté un programme de rationalisation du personnel car elle se trouvait dans une mauvaise situation économique et financière nécessitant un réajustement de son organisation administrative. La direction d'ENAFER SA, dans l'accord no 1 de la session no 023/98, a autorisé l'administration à prendre toutes les mesures nécessaires pour l'exécution complète de la teneur du décret suprême susmentionné. L'application de cet accord ayant été autorisée le 21 janvier 1999, la demande de réduction du personnel a été présentée au ministère du Travail et de la Promotion sociale qui a pris l'ordonnance no 66-99-DRTPSL-DPSC-SDNC pour le licenciement de l'ensemble des travailleurs de l'entreprise, et ce conformément à l'article 46 et aux articles suivants du texte unique du décret législatif no 728 "Loi sur la productivité et la compétitivité du travail"; cette procédure a abouti à la résolution, laquelle n'a pas fait l'objet d'un appel et a été ainsi confirmée. Il convient de mentionner que, le 19 juillet 1999, les activités d'ENAFER SA ont été confiées au Consortium des chemins de fer du Pérou après un appel d'offre public convoqué pour la concession des actifs d'ENAFER SA. Au cours de ce transfert, 60 pour cent des travailleurs d'ENAFER SA ont eu un contrat avec le nouveau consortium. Le programme exécuté par l'Entreprise nationale ferroviaire SA (ENAFER SA) a eu lieu dans le cadre juridique approprié, le gouvernement se montrant une fois de plus respectueux des conventions internationales auxquelles il est partie.

C. Conclusions du comité

1. 451. Le comité note que dans le présent cas les organisations plaignantes ont allégué la promulgation et l'application de normes contraires au principe de la négociation collective prévu par la convention no 98, le refus par les autorités de négocier avec les organisations du secteur public, des pressions exercées par l'entreprise ENAFER pour que les travailleurs acceptent la dissolution de la relation de travail contre le paiement d'une indemnisation insuffisante dans le cadre d'un processus de privatisation, et enfin la sanction prise contre un membre de l'organisation SUTPEDARG pour avoir participé à une grève.
2. 452. S'agissant du décret d'urgence no 011-99 et du décret ministériel no 075-99-EF/15 et du décret d'urgence no 004-2000, le comité note que le gouvernement prétend, contrairement à ce qui est signalé dans les allégations, que les textes ne violent pas le droit de négociation collective dans l'administration publique pour les raisons suivantes: 1) ils n'établissent pas que les conventions collectives sont approuvées par le Bureau des institutions et des organismes de l'Etat (OIOE); la seule condition prévue est que l'on informe ce bureau du détail des rémunérations perçues par les travailleurs du secteur; 2) ils prévoient que la bonification spéciale en fonction de la productivité constatée par l'évaluation du travailleur sera accordée dans le cadre de la négociation collective une fois la simplification du système de rémunération réalisée; 3) l'OIOE doit uniquement approuver les cas où le montant total de la rémunération des travailleurs (y compris la bonification) dépasse le niveau de rémunération de l'administrateur général de l'entité respective. Pour permettre au comité de se prononcer sur cette affaire en pleine connaissance de cause, il demande au gouvernement d'indiquer si les affiliés couverts par la convention collective qui ont fait l'objet d'une évaluation négative ont le droit de percevoir la bonification unique négociée entre les parties. Le comité demande aussi au gouvernement de fournir des informations complémentaires sur les autres points mentionnés dans les décrets par le gouvernement et les plaignants.
3. 453. En ce qui concerne les allégations relatives à la privatisation de l'entreprise ENAFER SA et aux pressions exercées pour que les travailleurs acceptent la dissolution de la relation de travail avec le paiement d'une indemnisation insuffisante, le comité prend note des explications du gouvernement sur la légalité du processus de privatisation et selon lesquelles, dans un premier temps, tous les travailleurs ont été licenciés et que, par la suite, le Consortium des chemins de fer du Pérou a contracté 60 pour cent du personnel ayant travaillé pour ENAFER. Le comité note que la résolution en question n'a pas fait l'objet d'un appel. A cet égard, le comité souhaite rappeler le principe suivant:
   • Le comité ne peut se prononcer sur les allégations concernant les programmes et les mesures de restructuration ou de rationalisation économique, que ceux-ci impliquent ou non des réductions de personnel ou des transferts d'entreprises ou des services du secteur public au secteur privé, que dans la mesure où ils ont donné lieu à des actes de discrimination ou d'ingérence antisyndicaux. Quoi qu'il en soit, le comité ne peut que déplorer que, dans le cadre de rationalisation et de réduction du personnel, le gouvernement n'ait pas consulté les organisations syndicales ou essayé de parvenir à un accord avec elles.
   • (Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, quatrième édition, 1996, paragr. 935.)
4. 454. En ce qui concerne l'allégation relative à la suspension de deux jours de travail et de rémunération de M. José Fernández Guzmán, adhérent au SUTPEDARG, pour avoir participé à la grève dans l'entreprise "Petróleos del Perú", le comité note que le gouvernement déclare que celle-ci a été prononcée, car le travailleur ne s'est pas présenté à son poste de travail le 28 avril 1999 bien que l'on ait communiqué à l'organisation syndicale et à ce travailleur sa qualité de travailleur exerçant des fonctions essentielles. Dans ces conditions, l'établissement d'un service minimum dans le secteur du pétrole étant légitime, le comité ne poursuivra pas l'examen de cette allégation.
5. 455. Par ailleurs, le comité regrette que le gouvernement n'ait pas répondu aux autres allégations qui se réfèrent aux éléments suivants: 1) refus des autorités de négocier avec les organisations syndicales du secteur public FENUTSSA, SUTEP, SUTACE et FENTASE, dont les salaires sont gelés depuis plusieurs années; 2) déclaration d'illégalité d'une grève à l'entreprise ENAFER SA et attaques contre l'intégrité physique et arrestations de grévistes. Le comité prie instamment le gouvernement de faire parvenir sans retard ses observations sur ces allégations.