Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 338, Novembre 2005

1. 756. La plainte figure dans une communication de la Confédération des travailleurs Rerum Novarum (CTRN) et du Syndicat des travailleurs et retraités du Registre national et assimilés (SITRARENA) datée du 26 juillet 2004. La Confédération internationale des syndicats libres (CISL) s’est associée à la plainte par communication du 22 septembre 2004.
2. 757. Le gouvernement a répondu par communications datées des 2 et 19 mai 2005.
3. 758. Le Costa Rica a ratifié la convention (nº 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et la convention (nº 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations des organisations plaignantes

1. 759. Dans leur communication du 26 juillet 2004 (à laquelle s’est associée la Confédération internationale des syndicats libres (CISL) par communication du 22 septembre 2004), la Confédération des travailleurs Rerum Novarum (CTRN) et son organisation affiliée, le Syndicat des travailleurs et retraités du Registre national et assimilés (SITRARENA), allèguent qu’il y a au Costa Rica une sorte de conjuration dans laquelle interviennent les trois pouvoirs de la République (pouvoir exécutif, pouvoir législatif et pouvoir judiciaire), puisqu’ils imposent une politique de non-reconnaissance des droits d’organisation et de négociation collective. A cette conspiration contre les libertés syndicales se sont associés les services du Défenseur des habitants, l’Autorité régulatrice des services publics (ARESEP) et certains groupes de partis politiques qui comptent des députés à l’Assemblée législative. C’est notamment le cas du parti libertaire, qui compte des membres dont la vision étroite les pousse à considérer la négociation comme des privilèges de certains travailleurs.
2. 760. Les organisations plaignantes rappellent les conclusions et recommandations du Comité de la liberté syndicale dans le cas no 2030 relatives au processus de négociation collective au sein du Registre national en 1997. Cette négociation avait été engagée conformément au règlement de négociation collective pour les fonctionnaires publics (accord no 162 du Conseil du gouvernement). Dans ce cas, l’attention du gouvernement avait été attirée sur le fait que l’homologation par les autorités d’accords collectifs signés par les parties pour que ces accords puissent entrer en vigueur était contraire aux principes de la convention no 98. Le comité avait demandé instamment au gouvernement de veiller à ce que la Commission nationale d’homologation et de ratification ne modifie pas le contenu des accords que les parties avaient adoptés de manière définitive. Les organisations plaignantes font valoir qu’en fait le texte applicable à la négociation collective dans le secteur est le décret exécutif no 29576-MTSS du 15 juin 2001.
3. 761. Près d’un an après l’examen par le Comité de la liberté syndicale du cas no 2030, relatif à la négociation de 2000, les parties ont achevé le processus de négociation et signé un texte. Elles ont ensuite soumis le texte de négociation à la Commission d’homologation du secteur public, présidée par le ministre du Travail, afin que ce texte soit homologué. Ce qui est étrange est le fait que les parties ont signé un document définitif. Parallèlement, des membres du conseil d’administration du Registre national (que présidait la ministre de la Justice) ont rédigé un document qu’ils ont envoyé à la Commission d’homologation. Dans ce document ils s’opposaient à des clauses déjà signées par leurs représentants et demandaient que certaines clauses déjà avalisées ne soient pas homologuées, et qu’un document différent à celui déjà négocié soit élaboré. Le ministère du Travail, au lieu de rejeter la demande des représentants des employeurs du Registre national, a fait ce qu’on lui demandait. C’est ainsi que la majorité des clauses de la négociation collective ont été altérées. Le texte signé par les parties a été modifié puis homologué par la résolution no 001-2000 du 21 novembre de ladite commission. Il ressort de ce qui précède que la Commission d’homologation est un organe dont la façon d’agir enfreint la convention no 98.
4. 762. Le SITRARENA a interjeté un recours en révision contre cette résolution, mais la Commission d’homologation a mis une année et demie pour se prononcer en édictant la résolution no 02-0002 datée du 10 juillet 2002. La négociation restait altérée, certaines clauses négociées ayant été modifiées. Pendant que la Commission d’homologation tardait à prendre la résolution no 02-0002, l’administration du Registre national n’a pas appliqué les résultats de la négociation, alléguant qu’elle était contestée par le SITRARENA. Ce retard a eu pour conséquence que le texte homologué n’a été en vigueur que jusqu’à son échéance (le 22 novembre 2002), c’est-à-dire qu’il n’a été appliqué que durant cinq mois.
5. 763. A titre d’exemple, parmi les modifications les plus importantes apportées à des clauses convenues par les parties se trouvaient quatre autorisations syndicales à mi-temps pour les représentants du SITRARENA; par la résolution no 001-2000 deux autorisations à mi-temps ont été imposées, tandis que deux autres autorisations convenues ont été éliminées; de même, des attributions différentes et réduites ont été accordées à l’organe bipartite et paritaire qu’est le Comité des relations professionnelles.
6. 764. Au sujet des années 2002 à 2004, les organisations plaignantes allèguent que le SITRARENA a présenté un nouveau cahier de revendications pour la négociation collective à la ministre de la Justice et au bureau de la Commission d’homologation, dont le président est le ministre du Travail. Un mois après être parvenu au terme de la négociation collective antérieure, le SITRARENA a dû la résilier en vertu de l’article 64 du Code du travail et présenter un nouveau cahier de revendications comprenant les clauses que le syndicat voulait négocier. Bien qu’il y ait eu un processus de négociation, jusqu’à la date de la soumission de la présente plainte ce processus n’a pas pu aboutir. En effet, l’actuelle ministre de la Justice a insisté qu’avant de pouvoir engager des négociations il était nécessaire d’obtenir une autorisation de la Commission d’homologation. Ce processus a duré plus de six mois avant que ladite commission présente un document dans lequel elle indique aux représentants des employeurs quelles sont les clauses qu’ils peuvent ou doivent négocier avant d’engager un processus de négociation en vertu de l’acte no 7-2003 de la Commission d’homologation. Le syndicat a dû organiser une grève pour exercer des pressions. Après la grève, en date du 16 septembre 2003, le Registre national et le SITRARENA ont engagé un processus de négociation collective, qui n’a pas été un processus transparent, comme le démontrent les procès-verbaux de chaque séance de négociation, étant donné que les représentants des employeurs ont fait valoir pour chaque clause que la commission ne les avait pas autorisés à négocier et que par conséquent ils ne pouvaient pas négocier.
7. 765. En vertu du décret de 2001, avant la négociation, un organe externe, qui ne fait pas partie du processus de négociation, analyse les clauses et indique quelles sont celles qui peuvent ou doivent être négociées, ce que les plaignantes considèrent comme étant en contradiction avec les conventions internationales de l’OIT. La Commission nationale d’homologation du secteur public ne se compose que de membres du pouvoir exécutif (ministres et leurs représentants) et de quelques responsables hiérarchiques d’institutions publiques, tels que le directeur du Service civil et de l’autorité chargée des questions budgétaires.
8. 766. De même, la ministre de la Justice allègue que la négociation ne peut pas porter sur la clause no 89 relative à l’égalité des postes, qui prévoit: les fonctionnaires du Registre national qui assument les mêmes fonctions et les mêmes responsabilités civiles, pénales et administratives auront droit à un salaire de base égal, sans que cela puisse avoir un effet sur les incitations ou avantages dont bénéficient les divers niveaux ou groupes des classes existantes en raison d’exigences d’enseignement supérieur. La disposition qui précède a pour but d’établir une base de salaire égale pour les fonctionnaires chargés des enregistrements, les agents chargés de la délivrance d’autorisations, les assistants des services techniques, les assistants de fonctionnaires chargés des enregistrements et pour les professionnels de l’informatique. Concrètement, bien que la Commission d’homologation du secteur public ait autorisé la négociation de cette clause, la ministre s’y est opposée et a envoyé une note demandant au Service civil consulté s’il était possible de négocier ladite clause, bien que le directeur du Service civil soit un des fonctionnaires qui signe l’acte de la Commission d’homologation autorisant la négociation de la clause no 89; les subalternes de la ministre de la Justice signalent, dans la mesure où il existe une affaire en instance, qu’il n’est pas possible de négocier.
9. 767. Par ailleurs, des membres du parlement, membres du parti libertaire, allèguent que n’importe quelle clause qui va au-delà des droits consacrés par le Code du travail du Costa Rica, et qui viole les principes constitutionnels d’égalité et de rationalité, constitue des «privilèges irrationnels et disproportionnés». Ces députés ont présenté à la chambre constitutionnelle de la Cour suprême de justice (chambre IV) des recours en inconstitutionnalité en vue d’éliminer des articles de la négociation du Registre national, qui avait été homologuée; ils demandent que soient éliminés notamment les vacances, les congés syndicaux pour les dirigeants, les autorisations d’assister à des séminaires de formation, les autorisations pour assister à des assemblées générales, la célébration du Jour du fonctionnaire du registre. Le recours est en instance devant la chambre constitutionnelle qui n’a pas encore rendu ses conclusions.
10. 768. Il convient toutefois de relever que des décisions de la chambre constitutionnelle sont favorables à la thèse des services du Défenseur des habitants puisqu’elles déclarent que la négociation collective est inconstitutionnelle dans le secteur public; des sentences ont ordonné l’élimination de certains articles de conventions collectives négociées par les parties, au sein d’entreprises de l’Etat, qui instituaient des droits dont les travailleurs bénéficiaient depuis vingt ans. Une mission d’assistance technique qui s’est rendue dans le pays a indiqué dans son rapport: Dans ces conditions, la mission a estimé qu’il était très probable que les sentences de la chambre constitutionnelle aient mis le Costa Rica dans une situation de violation de la convention no 98 en ce qui concerne le droit de négociation collective dans le secteur public. En effet, ladite convention ne permet d’exclure de son champ d’application que les fonctionnaires de l’administration de l’Etat (art. 6). La mission a porté ces problèmes à la connaissance de la commission d’experts. D’après les organisations plaignantes, il y a un risque que les chambres constitutionnelles de cours suprêmes n’appliquent pas les conventions de l’OIT.
11. 769. Comme il a été mentionné plus haut, la conjuration des pouvoirs du Costa Rica est une confirmation du comportement antisyndical de non-respect des droits d’organisation et de négociation collective reconnus au Costa Rica, et du recours à des institutions de l’Etat pour ne pas reconnaître des droits du travail acquis et supprimer des clauses résultant de négociations collectives. On cherche actuellement, par l’intermédiaire du Tribunal constitutionnel, à supprimer diverses clauses de négociation signées par le syndicat SITRARENA et le Registre national, qui est une institution de l’Etat.
12. 770. En résumé, pour négocier dans le secteur public, un organe externe (Commission nationale d’homologation), doit édicter une résolution pour que le processus puisse commencer, y compris pour interdire la négociation de certaines clauses; bien que le comité administratif autorise certains fonctionnaires à négocier, une fois que la négociation est entamée il demande que certaines clauses déjà signées soient éliminées; ensuite, la Commission nationale déclare nulle une partie des clauses et édicte des résolutions contenant des clauses qui ne correspondent pas à celles qui avaient été négociées; de plus, les services du Défenseur des habitants, et certains membres du parlement, interjettent des recours devant la chambre constitutionnelle en vue de supprimer des clauses déjà négociées et homologuées.
13. B. Réponse du gouvernement
14. 771. Dans ses communications des 2 et 19 mai 2005, le gouvernement déclare que les allégations établissent un lien entre des faits inexacts, avec des omissions. L’affirmation selon laquelle il y aurait une conjuration des pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire visant à méconnaître les droits syndicaux ne correspond absolument pas à la réalité. Le gouvernement se réfère à cet égard aux réponses qu’il a apportées dans le cadre des cas nos 2030 (dont l’examen est terminé depuis 2001), 2084 et 2104 qui témoignent de tous les efforts que le pouvoir exécutif a déployés, auprès du pouvoir législatif et du pouvoir judiciaire, pour défendre la liberté syndicale (le gouvernement reproduit les réponses envoyées au comité sur lesdits cas et les diverses initiatives et mesures présentées au pouvoir législatif et au pouvoir judiciaire).
15. 772. Récemment, le gouvernement a bénéficié de l’assistance technique d’un membre de la commission d’experts. En 2004, confronté aux divergences existant entre la législation et la pratique nationale, et au non-respect des normes de l’OIT observé par les organes de contrôle de l’OIT, le gouvernement a demandé la création d’une table ronde de dialogue réunissant des experts et des fonctionnaires de l’OIT ainsi que des experts de l’Etat, y compris des représentants du Défenseur des habitants et du Procureur général de la République, en vue de trouver une solution adaptée à la réalité costa-ricienne et répondant aux principes des conventions fondamentales en ce qui concerne le droit à la négociation collective des fonctionnaires publics qui ne travaillent pas dans l’administration de l’Etat. C’est sur ce dernier point que le gouvernement invoque la litispendance dans la mesure où il fait l’objet d’un suivi dans le cadre du cas no 2104. Il convient donc de garder à l’esprit que les réunions nécessaires ont été organisées avec des députés et des magistrats pour défendre la négociation collective auprès de ces deux pouvoirs. D’une part, on s’est efforcé de faire adopter certains projets de lois dont le but est notamment l’approbation des conventions nos 151 et 154 de l’OIT relatives à la promotion de la négociation collective dans le secteur public; la réforme de l’article 192 de la Constitution dont l’objectif est de légitimer le droit d’organiser des conventions collectives dans le secteur public; le projet de «loi pour la négociation de conventions collectives dans le secteur public» visant à élever l’actuel décret no 29576-MTSS, qui régit notamment le règlement des différends et la négociation collective de fonctionnaires, au niveau de norme légale. Par ailleurs, confronté aux recours en inconstitutionnalité qui demandent l’annulation de certaines clauses de conventions, le gouvernement a présenté des solutions judiciaires qui permettraient de promouvoir la défense du droit de négociation collective dans le secteur public et qui ont été dûment portées à la connaissance du Comité de la liberté syndicale, tout particulièrement dans le cadre du cas no 2104. Le gouvernement est confiant dans les résultats de la «table ronde de dialogue» – encouragée par l’expert, M. Rodríguez Piñeiro – qui doit réunir les autorités publiques (Assemblée législative, pouvoir judiciaire, services du Défenseur des habitants, services du Procureur général de la République) ainsi que les principales organisations de travailleurs et d’employeurs. Au moyen d’un échange d’informations et d’expériences, cette table ronde doit permettre de discuter, d’analyser et de résoudre la situation particulière du Costa Rica, et de trouver une solution adaptée à la réalité costa-ricienne et aux principes qui ont inspiré les conventions fondamentales de l’OIT.
16. 773. Indépendamment de ce qui précède, le gouvernement rappelle qu’en vertu du règlement no 29576-MTSS, du 31 mai 2001, sur la négociation collective dans le secteur public des négociations collectives peuvent être organisées dans l’ensemble du secteur public sans se heurter à un obstacle quelconque.
17. 774. Le gouvernement tient à mettre l’accent sur le fait que l’institution de la convention collective dans le secteur public n’est pas en péril au Costa Rica. En ce moment, la discussion porte sur l’éventualité que quelques clauses soient déclarées nulles car les services du Défenseur des habitants et un parti politique de l’opposition (qui ont interjeté des recours en inconstitutionnalité contre certaines clauses) les considèrent comme abusives. La discussion porte plus particulièrement sur la question de savoir si la Constitution autorise l’exercice abusif d’un droit. Telle est la discussion de fond, et le gouvernement garde l’espoir qu’une solution pourra être trouvée avec l’assistance technique reçue de l’OIT par l’intermédiaire de l’expert susmentionné lors de sa récente visite au Costa Rica et avec les conseils donnés par les organes de contrôle de l’OIT, qui figurent dans leurs recommandations de 2004.
18. 775. De même, le gouvernement déclare, en se référant aux allégations relatives aux années 2002 à 2004, qu’il s’agit de faits survenus avant son accession au pouvoir et qu’il n’a pas trouvé de documents relatifs aux négociations organisées en 2000 conformément au droit de négociation collective. Le gouvernement relève qu’en vertu de la résolution no 001-2000 de la Commission nationale d’homologation et de ratification des négociations collectives dans le secteur public, datée du 21 novembre 2000, ledit organe doit approuver le document de la négociation collective signé par le Syndicat des travailleurs et retraités du Registre national et assimilés (SITRARENA) et le Registre national. Le SITRARENA a interjeté un recours en révision devant la Commission d’homologation, recours qui a été accepté et qui est à l’origine de la résolution no 002-2002, du 4 avril 2002. Le gouvernement ne sait pas quelle était la forme des actes de négociation collective signés en l’an 2000. La durée de validité du résultat de cette négociation collective a été déterminée par la Commission d’homologation susmentionnée.
19. 776. Quant aux allégations relatives à la période finale 2002-2004, le gouvernement relève que la nomination de Mme Patricia Vega au poste de ministre de la Justice date du 25 novembre 2002, et qu’il n’est par conséquent pas certain que ce soit elle qui ait reçu la dénonciation de la négociation collective. En effet, selon les informations fournies par le syndicat lui-même dans sa dénonciation, et selon les documents trouvés dans les bureaux du ministère de la Justice, notamment le document dans lequel le syndicat demandait une nouvelle négociation collective, la dénonciation a été présentée le 21 octobre 2002 au ministre alors en fonctions, José Miguel Villalobos. Ledit document a également été présenté au Bureau des relations professionnelles du ministère du Travail, dans l’espoir que ce dernier engagerait le même jour un processus de renégociation des clauses dénoncées. Avant l’arrivée de Mme Vega, le conseil d’administration du Registre national avait prévu l’évolution du cas et avait désigné ses négociateurs au sein de la Commission de négociation afin que le processus de négociation puisse commencer dès réception de l’autorisation de la Commission des politiques pour la négociation de conventions collectives dans le secteur public. C’est pourquoi le gouvernement transmet l’accord no J0409 du conseil d’administration du Registre national signé le 20 septembre 2002 et portant sur les nominations. Conformément aux directives énoncées dans le décret no 29576-MTSS, qui régit la négociation de conventions collectives dans le secteur public, lorsqu’une convention collective est dénoncée et un projet de nouvelle convention est présenté, l’administration doit absolument suivre la procédure suivante: la Commission des politiques pour la négociation de conventions collectives dans le secteur public doit procéder à une analyse initiale des propositions et autoriser les membres employeurs à négocier les clauses proposées. A cet égard, le commentaire de l’article 13 du décret précise:
20. Article 13. – La commission a pour attributions de:
21. a) Recevoir simultanément la demande de négociation, le projet de convention collective, un avis de l’entité concernée sur le contenu et la portée dudit projet, ainsi que la nomination du représentant hiérarchique qui fera partie de la commission. Le tout dans un délai de quinze jours.
22. b) Définir les politiques de négociation pour le cas en question, en tenant compte des possibilités légales et budgétaires. A cette fin, donner les instructions pertinentes aux négociateurs nommés par l’entité concernée, par l’intermédiaire du représentant hiérarchique membre de la commission; le tout dans un délai d’un mois à partir de la réception de la demande de négociation.
23. c) Assurer le contact nécessaire avec la délégation de l’employeur durant les négociations, afin de garantir la prise des décisions requises par la loi pour assurer la continuité et l’aboutissement du processus…
24. 777. Cette commission est donc une instance qui énonce des directives à l’intention de l’administration qui procède à une négociation collective. Bien entendu, cette situation ne peut être interprétée, d’aucune façon, comme une limitation de l’action du syndicat. Au contraire, le décret no 29576-MTSS établit une procédure qui accélère et facilite la prise de décisions au sein de l’administration, en tenant compte des aspects qui vont de la légalité des propositions de négociation à l’opportunité d’adopter certaines décisions, puisque le décret indique à l’administration en charge de la négociation ce qu’elle peut et ne peut pas négocier. A cet égard, les conventions internationales établissent des normes générales pour les négociations entre les employeurs et les syndicats, mais elles n’obligent jamais l’employeur à accepter de négocier chaque revendication formulée dans les termes du syndicat, car cela reviendrait à dire qu’entre travailleurs et employeurs il n’y a pas négociation mais imposition de la volonté d’une partie à l’autre, esprit qui est totalement étranger aux négociations collectives et aux instruments internationaux.
25. 778. Dans le cadre du décret précité, le document proposé pour la négociation a été remis à la Commission des politiques pour la négociation de conventions collectives dans le secteur public, afin que cet organe fasse connaître, dans la limite de ses compétences, les grandes lignes et les directives spécifiques pour la négociation devant être entreprise.
26. 779. Simultanément, et avant le remplacement de la ministre de la Justice, le conseil d’administration du Registre national a remplacé les représentants de la partie employeur à la commission chargée de la négociation collective, conformément à l’accord J.020 de la session ordinaire no 2-2002, du 16 janvier 2003. La Commission pour les politiques de négociation de conventions collectives dans le secteur public a édicté les directives devant être respectées par l’administration publique selon l’acte no 007-2003, du 1er juillet 2003. En raison de ce qui précède, la ministre de la Justice a convoqué le syndicat à une première audience le 8 juillet 2003 (par communication DM-1231-06-2003 du 1er juillet 2003) et lui a demandé de poursuivre le processus de négociation collective. Il s’ensuit qu’il n’est pas certain que la ministre de la Justice se soit opposée à l’ouverture de la négociation collective, car c’est sur l’impulsion de ce bureau ministériel que les réunions de négociation ont commencé. Il n’est pas certain non plus que le syndicat de travailleurs ait dû recourir à un mouvement de protestation ou de grève pour que ce bureau engage les discussions. Comme il a déjà été démontré, le processus a en fait commencé avant la date indiquée par le syndicat.
27. 780. L’article 11 de la Constitution politique dispose que:
28. Les fonctionnaires publics sont de simples dépositaires de l’autorité. Ils ont pour obligation d’assumer les devoirs que la loi leur impose et ne peuvent pas s’arroger des compétences qui ne sont pas prévues par la loi. Ils doivent s’engager sous serment à respecter et appliquer cette Constitution et les lois. L’administration publique au sens large sera soumise à une procédure d’évaluation des résultats et de présentation des comptes; cela implique une responsabilité personnelle des fonctionnaires dans l’accomplissement de leurs devoirs. La loi indiquera les moyens permettant de s’assurer que le contrôle des résultats et la présentation des comptes fonctionnent comme un système couvrant toutes les institutions publiques.
29. En ce sens, et en raison de la nature juridique du Registre national en tant qu’organe du secteur public, le règlement cité prévoit une série de procédures que l’Etat devra respecter dans son attitude envers des négociations collectives.
30. 781. Il convient de noter que le règlement n’établit pas de limites pour les syndicats, quelles que soient les circonstances. Les seules exceptions possibles découlent de dispositions constitutionnelles ou légales, telles que l’obligation de prouver sa représentativité pour être autorisé à négocier l’instrument collectif. Comme le démontre expressément le texte, ce règlement cherche à exprimer la volonté de l’administration de négocier, volonté que devront nécessairement respecter les organes de l’Etat qui sont juridiquement compétents pour négocier.
31. 782. Cette condition est exprimée à l’article 12 du règlement qui établit la composition de la Commission des politiques:
32. Article 12. – Une Commission des politiques pour la négociation de conventions collectives dans le secteur public est créée; elle se composera:
33. a) du ministre ou du vice-ministre du Travail et de la Sécurité sociale qui la présidera;
34. b) du ministre ou du vice-ministre des Finances;
35. c) du ministre ou du vice-ministre de la Présidence;
36. d) du directeur général du Service civil ou de la personne qui le remplace temporairement dans cette charge;
37. e) d’un représentant du niveau hiérarchique de l’entité qui va négocier la convention collective.
38. 783. La participation de chacune de ces entités répond aux différentes compétences qui doivent être assumées par l’Etat. Par exemple, la présence du ministre ou du vice-ministre des Finances sert à garantir, avant la négociation avec les syndicats, que les affectations budgétaires sont suffisantes pour faire face aux coûts qu’implique la négociation. Bien entendu, il s’agit là d’une considération interne au fonctionnement de l’administration, mais cette considération n’a jamais d’incidence sur les activités déployées par le syndicat.
39. 784. Il n’est toutefois pas certain que le SITRARENA a été obligé d’organiser des mouvements de pression pour que la Commission des politiques publiques se prononce sur la demande de négociation et que les directives du Registre national soient appliquées. Le mouvement de pression auquel se réfèrent les membres du SITRARENA a eu lieu le 16 septembre 2003, date à laquelle les démarches de négociation avaient déjà été entreprises au Registre national. Le mouvement susmentionné n’avait pas non plus pour objet d’engager la négociation collective, mais d’obtenir le paiement de sursalaires qui faisaient partie du processus de négociation collective déjà en cours. Il faut qu’il soit bien clair que, si les clauses pertinentes étaient incluses dans les questions devant être examinées durant la négociation collective, au moment où le mouvement de pression a eu lieu, ces clauses n’avaient pas encore été négociées. Au début du processus en juillet 2003, les deux parties – les employeurs et le syndicat – étaient convenues que les clauses proposées par le syndicat seraient négociées dans le même ordre qu’elles avaient été proposées. A cet égard, les clauses qui portaient sur les prestations mentionnées figuraient sous les numéros 88 et 89 du texte proposé par le syndicat, et ces thèmes n’avaient pas été abordés en septembre 2003.
40. 785. La Commission des politiques pour la négociation des conventions collectives dans le secteur privé édicte des directives relatives à la forme sous laquelle devraient être négociées les conventions collectives, et il faut par conséquent absolument réfuter l’affirmation du SITRARENA selon laquelle cette commission est un organe externe; en effet, conformément au principe de légalité énoncé plus haut, l’Etat a une division des compétences et des fonctions qui doit toujours être respectée. Il n’est donc pas certain que la commission soit un organe externe, bien qu’elle soit intégrée, comme cela a été démontré, par les organes compétents de l’Etat pour qu’elle puisse prendre les décisions ayant une valeur juridique selon le système costa-ricien.
41. 786. Le gouvernement déclare de nouveau que la négociation ne sert pas à imposer à l’une quelconque des parties l’obligation de négocier les clauses telles qu’elles sont présentées. Si une des parties ne peut pas négocier certains thèmes car ils sont contraires à la légalité, l’autre partie ne peut pas l’obliger à les accepter. Il semble que le syndicat ait oublié ce principe et qu’il voudrait par exemple que l’Etat négocie des clauses qui sont évidemment illégales, telles que l’utilisation d’un terrain du ministère de la Justice acheté avec des fonds publics pour construire des installations pénitentiaires et l’affecter à des fins différentes en construisant un centre de loisirs pour les employés du syndicat. Le Costa Rica ne peut pas affecter de fonds publics à des fins différentes de celles prévues par la loi (au Costa Rica, seule une loi et non pas un accord collectif pourrait décider d’un tel changement). Le gouvernement se trouve devant une impossibilité d’ordre public. En effet, le gouvernement a assumé une série d’obligations en matière de droits de l’homme pour les personnes privées de liberté, obligations qui par leur transcendance et par leur caractère de besoins fondamentaux de subsistance ont un niveau supérieur aux intérêts de l’Etat.
42. 787. C’est un des exemples des clauses que le gouvernement a déclaré non conformes dès le début de la négociation. Il ne s’agit évidemment pas d’aspects qui touchent directement ou indirectement les droits syndicaux du SITRARENA et encore moins ses affiliées, mais de l’évaluation normale que n’importe quel employeur doit faire de ses intérêts et besoins avant d’engager un processus de négociation collective.
43. 788. Le gouvernement déclare notamment qu’il n’est pas certain que la ministre de la Justice a refusé d’engager une négociation sur les différences salariales entre les niveaux des agents de l’enregistrement et de ceux des agents chargés des autorisations.
44. 789. Depuis l’arrivée au pouvoir du gouvernement actuel, la ministre a cherché, d’office et sans que l’intervention du SITRARENA ait été nécessaire, à déterminer quelle était la situation en matière de différences salariales entre les niveaux des agents de l’enregistrement et ceux des agents des autorisations.
45. 790. La discussion sur les différences salariales existant entre les diverses classes d’agents de l’enregistrement et d’agents des autorisations a toutefois commencé il y a bien des années et se poursuit en raison des divers degrés universitaires que font valoir des agents. C’est ainsi que le système des classes salariales du régime du service public costa-ricien a établi des différences qui sont déterminées en fonction du niveau universitaire plus élevé acquis par un travailleur et lui permettent d’obtenir une rémunération plus élevée quand il a un niveau d’éducation supérieur.
46. 791. Cette situation a suscité des désaccords entre les travailleurs du Registre national qui ont fait valoir que, s’il existe une différence sensible entre un niveau et un autre – certains travailleurs n’ont pas achevé l’enseignement secondaire, tandis que d’autres ont terminé leurs études universitaires –, le salaire doit être le même car les travaux effectués sont similaires.
47. 792. Ces désaccords ont été portés à la connaissance de tribunaux. Un groupe important de travailleurs du Registre national a engagé une action en justice en vue d’obliger l’Etat à établir l’égalité des salaires de base entre les agents de l’enregistrement et les agents des autorisations, indépendamment de leur préparation professionnelle.
48. 793. Dans ce contexte et afin de pouvoir adopter les décisions pertinentes, la ministre de la Justice a organisé une série de réunions pour analyser la légalité des revendications que le syndicat a présentées dans le projet de négociation collective. A cette fin, elle a demandé l’avis des conseils de la direction générale du Service civil, une entité qui analyse et classe, en se basant sur les lois, les postes du régime du Service civil parmi lesquels se trouvent les postes des travailleurs du Registre national.
49. 794. C’est ainsi que, le 12 août 2003, le supérieur hiérarchique du Registre national a demandé par écrit au directeur du Service civil de lui faire connaître la procédure à suivre dans ce cas. Conformément à la Constitution politique, articles 191 et 192, les questions salariales des fonctionnaires de l’Etat sont du ressort d’un organe spécialisé qui est le Service civil.
50. 795. Il s’ensuit que la ministre de la Justice ne peut pas négocier des questions salariales car elle n’est pas compétente pour déterminer les salaires des travailleurs du Service civil. Des négociations internes ont été engagées avec l’organe compétent pour trouver une solution juridique qui satisfasse, dans la mesure du possible, les revendications des travailleurs. A la suite des recherches effectuées, le directeur général du Service civil, par communication no DG-459-2003 du 1er septembre 2003, a proposé la création d’un canal de communications entre le ministère de la Justice et le Service civil afin de pouvoir procéder aux études techniques nécessaires. La direction générale du Service civil a remis cette étude à plus tard car aucune décision n’avait encore été prise à cet égard par les tribunaux; le Service civil doit par conséquent attendre que la sentence judiciaire soit prononcée au sujet d’un litige. Après avoir reçu la réponse du directeur du Service civil, les services de la ministre de la Justice ont consulté le Procureur général de la République au sujet de l’existence de procès en instance qui porteraient sur ces questions. Le Procureur général a répondu que de tels procès étaient en instance – il y a l’action engagée contre l’Etat par Eduardo Alvarado Miranda et d’autres travailleurs devant la juridiction du travail, dont il a été fait mention au début de ce chapitre. Il ressort de ce qui précède que toutes ces démarches ont été effectuées avant le mouvement de pression du 16 septembre 2003. Le gouvernement indique par conséquent de nouveau qu’il n’est pas certain que l’on n’a pas voulu négocier la clause no 89 de la négociation collective.
51. 796. Le mouvement de pression du 16 septembre 2003 demandait notamment que «toutes les classes de postes du Registre national qui ont des niveaux différents aient un salaire de base correspondant au salaire de base du niveau le plus élevé de la classe concernée, de façon que n’importe quel fonctionnaire du Registre national qui remplit des tâches ou des fonctions égales à celles d’un autre fonctionnaire touche le même salaire de base, indépendamment des primes ou sursalaires versés à d’autres fonctionnaires, sur une base individuelle, en raison de leur niveau universitaire». L’ouverture d’une négociation collective n’était pas demandée dans ce document. Comme mentionné plus haut, la négociation avait déjà commencé et la Commission de négociation composée de représentants du syndicat et de représentants des employeurs se réunissait régulièrement tous les mardis depuis le 8 juillet. Le mouvement de pression du 16 septembre voulait faire accepter un document qui établissait clairement les circonstances dans lesquelles les deux parties, travailleurs et ministère de la Justice, allaient négocier la clause de l’«article 89» relatif aux différences salariales.
52. 797. Ledit document indiquait expressément:
53. Les représentants des travailleurs s’engagent à retirer les actions en justice relatives aux bases salariales des agents de l’enregistrement et des agents des autorisations. De son côté, la ministre s’engage à entreprendre les démarches nécessaires pour que le Service civil, dans un délai de deux mois à partir d’aujourd’hui, effectue l’étude technique sur ces questions salariales. Cette étude servira de projet et ne sera pas connue avant que les actions en justice aient été retirées. Au moment où l’étude sera terminée et que les actions en question auront été retirées, l’article 89 du projet de négociation collective sera négocié.
54. 798. La ministre a remis au Service civil une demande par laquelle elle demandait que ce service effectue l’étude comme convenu. Néanmoins, les travailleurs qui avaient engagé des actions en justice n’ont pas voulu les retirer, et pour cette raison les procédures sur ces questions sont encore en instance. Au sujet de cet aspect particulier, le gouvernement remet la sentence no 498 du tribunal du travail contre laquelle les travailleurs ont présenté un recours en annulation devant la deuxième chambre constitutionnelle de la Cour suprême. De même, le gouvernement remet la réponse donnée par les services du Procureur général de la République lors de l’audience accordée par la deuxième chambre devant laquelle le recours en annulation a été formé.
55. 799. Comme il ressort des actions en justice, l’Etat n’a pris aucune mesure tendant à différer ou à retarder l’application d’une résolution judiciaire relative à cette question qui doit faciliter la négociation de la clause no 89. Ce sont les travailleurs qui ont décidé de ne pas retirer leurs recours en justice, décision que le gouvernement a constamment respectée. Le gouvernement relève qu’après plusieurs mois de négociations un terme a été mis au processus sans que la clause no 89 ait été négociée, en raison de l’accord conclu le 16 septembre 2003. Le 29 juillet 2004, le SITRARENA a toutefois lancé un nouveau mouvement de pression pour demander la négociation de la clause no 89, en dépit du fait que ce sont les travailleurs qui n’ont pas respecté l’accord adopté le 16 septembre 2003.
56. 800. Le 30 juillet 2004 a été signé un document dénommé «Compromisos de la Mesa de Negociación» (Engagements de la table ronde de négociation) qui relate la reprise du dialogue sur la clause no 89, citée tant de fois. Un processus de négociation de plus d’un mois a permis d’obtenir une clause qui répondait en grande partie aux intérêts des deux parties. Il ne fallait plus que définir la phrase finale relative à la compétence légale et constitutionnelle assignée à la direction du Service civil, dont nous avons parlé un peu plus haut. En dépit du fait que la procédure légale exige que la direction du Service civil soit au courant des questions salariales relatives à l’emploi dans le secteur public, le syndicat s’est opposé au document, pour lequel un consensus s’était dégagé quant au fond, et qui avait été transmis à l’entité compétente en la matière. Avec cette clause presque terminée, la Commission de négociation s’est réunie de nouveau et est arrivée à un consensus – une proposition qui limitait la représentation de chaque membre employeur et qui devait être admise par le conseil d’administration du Registre pour qu’elle soit finalement acceptée par les représentants des employeurs. Cette clause précisait:
57. Accord no 1
58. Le salaire de base, la classe et le groupe des fonctionnaires du Registre national qui assument les mêmes fonctions et les mêmes responsabilités de nature civile, pénale et administrative seront répartis de la manière suivante:
59. Classe d’assistants d’agents de l’enregistrement: Cette classe ne comprendra que les assistants d’agents de l’enregistrement et englobera les groupes actuels A, B et C.
60. Classe d’assistants des services techniques: Cette classe ne comprendra que les assistants des services techniques et englobera tous les groupes actuels A et B.
61. La classe des agents chargés des autorisations techniques: Cette classe ne comprendra que les agents chargés des autorisations techniques et englobera les groupes actuels A et B.
62. La classe des agents chargés des autorisations ayant un certificat de fin d’études continuera à exister.
63. Pour les classes antérieures, la base salariale la plus élevée sera maintenue.
64. Pour les classes d’activités d’enregistrement: Il y aura deux classes de postes. Agent d’enregistrement 1, qui englobera les groupes A et B actuels, et agent d’enregistrement 2. Il y aura une différence technique entre les deux classes et la différence salariale minimale entre lesdites classes correspondra à la différence minimale de l’échelle des postes du Registre national dans le système actuel, en conservant la base salariale des agents de l’enregistrement C pour la classe proposée d’agents d’enregistrement 2.
65. Ce qui précède ne portera aucunement préjudice aux incitations et primes qui sont versées pour des exigences universitaires des divers niveaux ou groupes existant dans les classes respectives.
66. Le Service civil procédera après l’homologation à l’étude des dispositions négociées de cet article, conformément à la charge qui lui incombe.
67. 801. Le conseil d’administration du Registre national a approuvé la clause négociée recommandant une modification de la rédaction finale du dernier paragraphe qui offre une plus grande sécurité et rend le libellé plus intelligible. La clause recommandée par le conseil d’administration est la suivante:
68. Le salaire de base, la classe et le groupe des fonctionnaires du Registre national qui assument les mêmes fonctions et les mêmes responsabilités de nature civile, pénale et administrative seront répartis de la manière suivante:
69. Classe d’assistants d’agents de l’enregistrement: Cette classe ne comprendra que les assistants d’agents de l’enregistrement et englobera les groupes actuels A, B et C.
70. Classe d’assistants des services techniques: Cette classe ne comprendra que les assistants des services techniques et englobera tous les groupes actuels A et B.
71. La classe des agents chargés des autorisations techniques: Cette classe ne comprendra que les agents chargés des autorisations techniques et englobera les groupes actuels A et B.
72. La classe des agents chargés des autorisations ayant un certificat de fin d’études continuera à exister.
73. Pour les classes antérieures, la base salariale la plus élevée sera maintenue.
74. Pour les classes d’activités d’enregistrement: Il y aura deux classes de postes. Agent d’enregistrement 1, qui englobera les groupes A et B actuels, et agent d’enregistrement 2. Il y aura une différence technique entre les deux classes et la différence salariale minimale entre lesdites classes correspondra à la différence minimale de l’échelle des postes du Registre national dans le système actuel, en conservant la base salariale des agents de l’enregistrement C pour la classe proposée d’agents d’enregistrement 2.
75. Ce qui précède ne portera aucunement préjudice aux incitations et primes qui sont accordées pour des exigences universitaires des divers niveaux ou groupes existant dans les classes respectives.
76. Le Service civil procédera après l’homologation à l’étude des dispositions négociées de cet article, conformément à la charge qui lui incombe aux termes de l’article 13 du Statut du Service civil.
77. 802. Comme il ressort des deux accords, la modification proposée dans le texte n’est pas une modification de fond, mais fait simplement une allusion directe à une norme de loi qui doit être respectée quand il n’est pas stipulé expressément que le contraire pourrait être une violation de l’article 56 de la loi contre la corruption et l’enrichissement illicite dans la fonction publique, loi no 8422, dont le libellé est le suivant:
78. Sera puni d’une peine de prison de trois mois à deux ans un fonctionnaire public qui, en tant que représentant et employé de l’administration publique, accorde ou reconnaît des avantages patrimoniaux dans le cadre d’une relation de service, en enfreignant les dispositions légales applicables.
79. 803. Il convient de garder à l’esprit que les fonctionnaires du Registre national sont des fonctionnaires publics, dont les activités doivent répondre strictement au principe de légalité; la façon dont les fonds publics qui peuvent faire l’objet de négociations est également, en raison de la nature de ces fonds, soumise à une surveillance rigoureuse.
80. 804. Avec l’accord du conseil d’administration du Registre national, la vice-ministre de la Justice a communiqué au syndicat, dès le 17 novembre 2004, la fin de la phase de la négociation collective et a invité le syndicat à signer le document. La représentation syndicale a également été instamment priée de soumettre une copie de l’approbation du texte négocié à l’assemblée générale du Syndicat des travailleurs du Registre national afin que l’on puisse procéder à la signature du texte définitif. Il était dans l’intérêt du ministère de la Justice alors en fonctions de pouvoir considérer le processus comme étant terminé, mais le syndicat SITRARENA n’a pas encore remis à ce jour l’approbation par son assemblée générale du texte négocié par ses représentants, en dépit du fait que l’administration dispose de l’approbation du texte négocié par le comité exécutif du syndicat.
81. 805. Comme on peut le lire dans le document dénommé Boletín informativo SITRARENA (Bulletin d’information du SITRARENA) du 3 mars 2005, l’assemblée générale a été convoquée pour prendre connaissance de ce point le 4 mars 2005, mais on ignore ce qui s’est passé.
82. 806. Il découle de ce qui précède qu’il n’est pas certain que le ministère de la Justice a catégoriquement refusé de négocier la clause no 89, car les retards dans cette affaire sont dus au fait que le syndicat ne s’est pas conformé aux conditions devant être remplies pour que les accords négociés puissent entrer en vigueur et au fait que l’organe suprême du syndicat, son assemblée générale, n’a pas avalisé le document négocié par la Commission de négociation.
83. 807. Au sujet des actions engagées par le parti politique du mouvement libertaire auprès du Tribunal constitutionnel costa-ricien (chambre constitutionnelle) pour s’opposer à certaines clauses de la négociation collective, le gouvernement relève qu’au Costa Rica le régime démocratique qui a été institué permet à tous les habitants de mettre en question les actes administratifs de fonctionnaires publics; les négociations collectives, en tant qu’actes dans lesquels interviennent des fonctionnaires publics au nom de l’Etat, peuvent être réexaminées par les instances judiciaires quand un particulier estime qu’ils violent les dispositions législatives du Costa Rica.
84. 808. Cela ne veut évidemment pas dire que l’on cherche à porter atteinte au droit de négociation collective des membres des syndicats. Comme indiqué plus haut, le réexamen obéit à la nécessaire sujétion au principe de légalité qui régit le système administratif et a pour conséquence, comme le précise la Constitution, que les actes des fonctionnaires publics peuvent être réexaminés afin d’évaluer les agissements des fonctionnaires concernés.
85. 809. Dans le cas concret auquel se réfère le syndicat, le parti du mouvement libertaire, parti légalement constitué conformément à la législation costa-ricienne, a interjeté un recours contre certaines clauses de la négociation collective car il estimait que ces clauses portaient atteinte aux principes d’égalité, de rationalité, d’équité et de proportionnalité consacrés par la Constitution politique. En dépit de ce qui a été affirmé, il n’est pas certain qu’il existe une «conjuration» des pouvoirs de la République dirigée contre le SITRARENA. Le directeur général du Registre national a demandé instamment lors de l’audience accordée par la chambre constitutionnelle au sujet du recours interjeté que «l’action en inconstitutionnalité soit déclarée non recevable, car elle porte atteinte aux normes et pourrait devenir une violation directe et individuelle qui ne présente aucun intérêt pour la collectivité nationale. Si la chambre constitutionnelle arrivait à la conclusion que l’action n’est pas recevable, il a demandé qu’elle soit déclarée totalement nulle, sur la base des arguments avancés.» Le Registre national a donc défendu la négociation collective dans toutes les sphères nationales, car il n’est pas certain qu’il existe une «conjuration» contre le syndicat.
86. 810. Quant à l’hypothétique recours de députés du parti libertaire dans le cadre de la négociation collective engagée en novembre 2002, l’allégation du syndicat n’est pas claire, car elle se limite à indiquer ou à suggérer que le Tribunal constitutionnel a adopté des résolutions, mais elle ne précise pas quelles résolutions ou quels cas sont considérés comme portant directement préjudice au syndicat. Etant donné ce manque de clarté, on peut considérer que l’argument du syndicat est purement spéculatif, la chambre constitutionnelle n’ayant prononcé aucune sentence. De plus, il ne semble pas correct d’accuser le gouvernement d’actions irrégulières en se basant sur des spéculations et des considérations du syndicat qui ne correspondent pas à des faits réels ou seulement sur des insinuations sans preuves.
87. 811. Le Costa Rica est un pays qui respecte les conventions internationales qu’il signe auprès d’organismes internationaux. A cet égard, il convient de relever que l’article 7 de la Constitution politique accorde à ces instruments internationaux une valeur supérieure aux lois. L’article 7 de la Constitution stipule: les traités publics, les conventions internationales et les concordats dûment approuvés par l’Assemblée législative auront, dès leur promulgation ou dès le jour d’entrée en vigueur qu’ils désignent, une autorité supérieure aux lois… Par ailleurs, la chambre constitutionnelle a reconnu dans sa jurisprudence l’importance des instruments internationaux en déclarant: Comme l’a reconnu la jurisprudence de cette chambre, les instruments des droits de l’homme en vigueur au Costa Rica n’ayant pas seulement une valeur similaire à la Constitution politique, dans la mesure où ils reconnaissent aux personnes des droits ou des garanties supérieurs, leur autorité l’emporte sur la Constitution (chambre constitutionnelle, résolution no 2313-1995). Il s’ensuit qu’on ne comprend guère la crainte que les membres du syndicat affirment avoir, alors que la législation nationale reconnaît clairement la valeur et la transcendance des traités internationaux, valeur qui a été confirmée par le Tribunal constitutionnel.

C. Conclusions du comité

1. 812. Le comité observe que, dans le présent cas, les allégations des organisations plaignantes ont trait à la présentation des revendications relatives aux conditions de travail et d’emploi dans le secteur public et aux responsables d’un organe externe (Commission nationale d’homologation), aux retards excessifs du processus de négociation collective imputables aux autorités; à la modification des clauses adoptées par décision de la Commission nationale d’homologation; aux recours interjetés par des députés du parti libertaire et par le Défenseur des habitants faisant valoir que les accords adoptés par les parties sont inconstitutionnels. Les organisations syndicales estiment qu’il y a une sorte de conjuration, dans laquelle interviennent les trois pouvoirs de l’Etat, contre les droits d’organisation et de négociation collective.
2. 813. Le comité prend note des déclarations du gouvernement et observe qu’il invoque la litispendance étant donné que la question de la négociation collective dans le secteur public a été examinée dans les cas nos 2030 et 2104 et fait actuellement l’objet d’un suivi de la part du comité. Le comité tiendra compte de cette déclaration, mais certaines allégations sont nouvelles ou montrent que des problèmes signalés antérieurement subsistent. A cet égard, le comité observe que les organisations plaignantes se réfèrent effectivement aux conclusions que le comité a formulées en mars 2000 dans le cas no 2030 au sujet du processus de négociation collective engagée au sein du Registre national en 1997 conformément au règlement de négociation collective pour les fonctionnaires publics (accord du Conseil du gouvernement no 162). Dans ses conclusions, le comité avait critiqué l’homologation des accords collectifs par la Commission d’homologation du secteur public (320e rapport, paragr. 593-597). Les organisations plaignantes se réfèrent également dans le présent cas à la négociation collective de 2000 au sein du Registre national. Selon ces allégations, au cours de cette négociation collective la Commission d’homologation instituée par l’accord no 162 a modifié le résultat de la négociation collective, et les recours en justice ont retardé l’application du texte ainsi homologué, qui n’a finalement été appliqué que pendant cinq mois. Le gouvernement signale que ces allégations relatives à la négociation collective de 2000 ont été formulées avant son arrivée au pouvoir. Le gouvernement n’a pas trouvé dans les locaux des services compétents de documents concernant cette négociation collective et il ne sait pas sous quelle forme les actes de la négociation ont été signés. Dans ces conditions, comme le gouvernement n’a pas rejeté les allégations, le comité regrette que la Commission d’homologation ait modifié le résultat de la négociation collective de 2000. Il regrette également que les recours interjetés par le syndicat, en raison de la lenteur des procédures, n’aient permis au texte homologué d’être appliqué que pendant cinq mois. Néanmoins, avec le nouveau régime de négociation collective, cette Commission d’homologation dans le secteur public a cessé d’exister (décret exécutif no 29576-MTSS du 15 juin 2001), ce dont le comité se félicite. Les allégations relatives à la négociation collective engagée en 2002 seront examinées plus loin, le comité souhaitant se pencher d’abord sur certaines questions de caractère général.
3. 814. Le comité prend note du fait que le gouvernement nie qu’il y a une conjuration des pouvoirs de l’Etat contre la liberté syndicale et la négociation collective. Les organisations plaignantes se réfèrent expressément aux conclusions d’une mission d’assistance technique du BIT effectuée en 2001; cette mission avait émis des doutes quant à la situation en matière de négociation collective dans le secteur public en raison de certaines sentences restrictives prononcées par la chambre constitutionnelle de la Cour suprême de justice relatives au personnel statutaire; de même, il y a la pratique très courante du Défenseur des habitants et de députés du parti libertaire d’interjeter des recours en inconstitutionnalité contre des clauses d’accords collectifs du secteur public, par exemple pour des questions relatives aux congés syndicaux, aux vacances, aux autorisations de formation, etc., du point de vue des principes d’égalité, de rationalité, d’équité et de proportionnalité de la Constitution. Le comité prend note que le gouvernement se réfère à une série de projets de lois (réformes de la législation et de la Constitution, ratification des conventions nos 151 et 154), d’initiatives présentées au pouvoir judiciaire et dans le cadre de procédures judiciaires (formulées par les tiers concernés pour défendre le droit de négociation collective contre des mesures inconstitutionnelles) et aux résultats d’une mission d’assistance technique («table ronde sur le dialogue») effectuée dernièrement par un membre de la commission d’experts au sujet du droit de négociation collective dans le secteur public. Le comité prend note de la déclaration du gouvernement selon laquelle, en vertu du nouveau règlement no 29576-MTSS du 31 mai 2001, des négociations ont lieu dans l’ensemble du secteur public et ne se heurtent à aucun obstacle. C’est ainsi que l’on discute actuellement de la question de savoir ce qui se passera si certaines clauses sont considérées comme abusives par les services du Défenseur des habitants et un parti politique; le gouvernement espère pouvoir résoudre cette question après la mission d’assistance technique effectuée notamment par un membre de la commission d’experts.
4. 815. En tenant compte de tout ce qui précède, le comité conclut que, s’il n’y a pas de conjuration des pouvoirs de l’Etat contre la négociation collective, le résultat des nombreuses initiatives du gouvernement (présentation de projets de lois, initiatives pour la ratification des conventions nos 151 et 154, initiatives soumises à l’autorité judiciaire, interventions de tiers dans les procédures judiciaires, etc.) montre que les efforts déployés par le gouvernement depuis des années ne se sont pas concrétisés en lois du Congrès de la République. En effet, le nouveau règlement de la négociation collective dans le secteur public est fondé sur un simple décret exécutif de 2001, postérieur à des sentences rendues par la Cour suprême de justice qui ont émis des doutes quant au droit de négociation collective du personnel statutaire; la situation actuelle est un peu confuse et doit être clarifiée; des garanties supplémentaires sont en outre nécessaires pour éviter que des recours en inconstitutionnalité soient utilisés plus ou moins systématiquement par les services du Défenseur des habitants et le parti libertaire contre les accords collectifs dans le secteur public. Le comité prend note du fait que le gouvernement qualifie de spéculations et d’hypothétiques les recours en inconstitutionnalité du parti libertaire contre la dernière négociation collective au sein du Registre national auxquels se réfèrent les organisations plaignantes. Le comité observe toutefois que les organisations plaignantes ont envoyé en annexe un recours en inconstitutionnalité du parti libertaire daté du 19 mars 2004 contre la négociation collective du SITRARENA. Le comité continuera à examiner ces questions dans le cadre du suivi du cas no 2104.
5. 816. Au sujet de la négociation collective engagée en 2002 au sein du Registre national, le comité prend note des allégations des organisations plaignantes selon lesquelles: 1) le processus de négociation n’était pas achevé à la date de la présentation de la plainte (24 juillet 2004), en premier lieu parce que la Commission d’homologation («Commission des politiques pour la négociation de conventions collectives dans le secteur public» selon la terminologie du gouvernement et du règlement de 2001) n’a décidé qu’après six mois quelles clauses pouvaient être négociées et ce n’est qu’après la grève du 16 septembre 2003 que le processus de négociation a commencé; 2) les représentants des employeurs ont refusé de négocier les clauses non autorisées par la commission susmentionnée (qui compte des ministres et leurs représentants et des représentants d’autres autorités) ou des clauses autorisées, par exemple la clause no 89 sur l’égalité du salaire de base pour les fonctionnaires qui ont les mêmes fonctions et rémunérations; dans ce dernier cas, la ministre de la Justice a consulté le directeur du Service civil (en dépit du fait qu’il était un des membres de ladite commission) pour savoir s’il était possible de négocier cette clause; les subalternes de la ministre ont toutefois indiqué qu’il existait une affaire en instance et que, par conséquent, il n’était pas possible de négocier; 3) par l’intermédiaire de la chambre constitutionnelle (saisie par les services du Défenseur des habitants et le parti libertaire), on cherche à supprimer diverses clauses de la négociation collective au sein du Registre national.
6. 817. Le comité prend note des déclarations très complètes du gouvernement sur les allégations relatives à la négociation collective engagée en 2002 au sein du Registre national et en particulier du fait que:
7. 1) la ministre de la Justice n’a pas refusé de négocier et que le syndicat n’a pas eu besoin d’organiser une grève ou un mouvement de pression pour que la ministre engage le dialogue; le 21 octobre 2002, le syndicat a sollicité une nouvelle négociation collective et la ministre de la Justice avait désigné préalablement des négociateurs pour le Registre national afin de négocier une fois que la Commission des politiques de négociation dans le secteur public aurait fait connaître les instructions ou les directives pertinentes;
8. 2) le 16 janvier 2003, il y a eu un changement de ministre et la nouvelle ministre de la Justice a décidé de remplacer les représentants de la partie patronale; le 1er juillet 2003, la Commission des politiques a édicté les directives pour la négociation; le 8 juillet 2003, la nouvelle ministre de la Justice a convoqué le syndicat et lui a demandé de poursuivre le processus de négociation collective, les parties devant se réunir tous les mardis;
9. 3) le mouvement de pression du 16 septembre n’avait toutefois pas pour objet d’engager la négociation collective comme l’affirment les plaignantes, mais d’aborder la question du paiement de sursalaires (clauses nos 88 et 89 du cahier de revendications, clauses qui n’avaient pas été négociées car elles devaient être examinées dans le même ordre qu’elles avaient été présentées); la clause de l’égalité de salaires entre les agents des enregistrements et les agents des autorisations (clause no 89) était une question que les travailleurs avaient soumise à l’autorité judiciaire; la ministre de la Justice a alors décidé de consulter la direction générale du Service civil pour essayer de trouver une solution juridique aux revendications des travailleurs; le mouvement de pression n’a eu lieu que par la suite (le 16 septembres 2003). Les parties ont alors signé un document mettant fin au mouvement de pression et à la participation des travailleurs aux procédures judiciaires pertinentes (ce qu’ils ne firent jamais) et prévoyant que la négociation de la clause no 89 aurait lieu après une étude technique devant être effectuée dans le Service civil. Le comité prend note du fait qu’il ressort des déclarations du gouvernement qu’un terme n’a été mis au processus de négociation collective que plusieurs mois plus tard, exception faite de la négociation de l’accord (document) acceptée le 16 septembre 2003 qui est liée à la clause no 89. Cette dernière clause continuait à être l’objet de négociations en raison des implications juridiques de cet aspect pour la partie employeur; un consensus a finalement pu être dégagé et devait être soumis au conseil d’administration du Registre national. Le conseil d’administration a approuvé la clause en recommandant une modification de forme. Le 17 novembre 2004, le syndicat a été invité à signer le document, une copie de l’approbation dudit document devant être soumise à l’assemblée générale du syndicat; cette approbation n’a toutefois jamais été communiquée.
10. 818. Dans ces conditions, le comité conclut que la ministre de la Justice n’a pas refusé de négocier et constate que les négociations ont commencé avant le début de la grève le 16 septembre 2003. Le comité observe que l’accord collectif antérieur a été dénoncé le 21 octobre 2002 et le cahier de revendications a été présenté le même jour, que la partie employeur avait désigné des négociateurs au préalable en prévision de la future négociation collective, que le 16 janvier 2003 la nouvelle ministre de la Justice a désigné de nouveaux négociateurs, que la Commission des politiques pour la négociation collective dans le secteur public prévue dans le décret exécutif de 2001 a édicté les directives de négociation le 1er juillet 2003, que le 8 juillet 2003 la ministre a convoqué les parties pour qu’elles poursuivent le processus de négociation et que, selon le gouvernement, le 17 novembre 2004 la fin de la négociation collective a été communiquée au gouvernement et le syndicat a été invité à signer le document. Le comité regrette que les conversations n’aient commencé que sept mois après la présentation du cahier de revendications parce que la Commission des politiques a tardé à édicter les directives de négociation; il demande au gouvernement de prendre des mesures pour que cet organe édicte ses directives dans un délai raisonnable. Le comité souhaite relever que l’intervention de cet organe gouvernemental par le biais de «directives» à l’intention des négociateurs de la partie employeur peut être acceptée dans la mesure où elle a pour objet, selon le gouvernement, le respect des normes budgétaires et du principe de légalité et dans la mesure où la négociation collective peut être soumise à des modalités spéciales de l’administration publique. Contrairement à ce qui était le cas pour l’ancienne Commission d’homologation, la Commission des politiques donne des instructions et des directives aux négociateurs de la partie employeur mais elle n’homologue pas les accords. Le comité observe toutefois qu’il ressort de la documentation envoyée par les organisations plaignantes et le gouvernement que la Commission des politiques de négociation n’a pas autorisé l’examen d’un nombre élevé de projets de clauses présentés par le syndicat en vue de leur négociation, la Commission des politiques ayant invoqué le principe de légalité. Le comité demande au gouvernement de l’informer si les décisions de la Commission des politiques de négociation peuvent faire l’objet de recours devant l’autorité judiciaire ou devant un organe indépendant.
11. 819. Quant au retard du processus de négociation collective dû à diverses prises de position des parties au sujet de la clause no 89, le comité observe que le syndicat a pu organiser une grève pour soutenir ses revendications, qu’il y a eu des négociations effectives sur cette question et qu’il ne convient donc pas de critiquer le comportement de l’une ou de l’autre partie. Néanmoins, étant donné que le processus de négociation collective a duré près de deux ans selon les déclarations du gouvernement, le comité suggère au gouvernement de recourir à l’assistance technique du BIT pour accélérer les mécanismes de règlement des différends qui surviennent dans les négociations collectives du secteur public. Il convient de tenir compte du fait que, d’après ce qu’il semble découler des déclarations du gouvernement, le résultat de la négociation collective est resté sans effet (le syndicat n’a pas signé le document pertinent communiqué par le ministère de la Justice).
12. 820. Le comité demande au gouvernement de lui envoyer toute information sur l’éventuelle signature du document que le ministère de la Justice a envoyé au syndicat et invite les organisations plaignantes à exposer les raisons pour lesquelles le syndicat n’a pas encore signé ledit document.