Rapport définitif - Rapport No. 375, Juin 2015

1. 136. La plainte figure dans une communication du Syndicat des fonctionnaires de l’Université du Costa Rica (SINDEU) en date du 18 juin 2014. L’organisation a présenté des informations complémentaires par une communication en date du 22 août 2014.
2. 137. Le gouvernement a envoyé de nouvelles observations par une communication en date du 28 janvier 2015.
3. 138. Le Costa Rica a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949, et la convention (no 135) concernant les représentants des travailleurs, 1971.

A. Allégations de l’organisation plaignante

1. 139. Dans sa communication en date du 18 juin 2014, le Syndicat des fonctionnaires de l’Université du Costa Rica (SINDEU) allègue que l’Université du Costa Rica (UCR) (université publique) a conclu depuis 2002 une convention avec la Caisse de sécurité sociale du Costa Rica (CCSS), dont l’échéance a été prorogée à plusieurs reprises; cette convention a trait à l’administration des équipes médicales et paramédicales de base (EBAIS) qui assuraient des services à plusieurs groupes de population à l’intérieur du pays; ces équipes ont d’abord été administrées par la Fondation de l’Université du Costa Rica pour la recherche (FUNDEVI), une organisation privée sise dans l’UCR, puis directement par l’UCR, depuis janvier 2003 jusqu’au 14 février 2014. Ce jour-là, l’université a mis un terme à son administration du Programme de services médicaux et paramédicaux (PAIS), ce qui a entraîné le licenciement de 455 travailleurs, dont trois membres du comité exécutif central du SINDEU, à savoir: M. Ricardo Peralta Rivera (médecin), Mme Ana Lucía Solís López (aide-soignante) et Mme Dania Sánchez Rojas (pharmacienne), qui travaillaient tous au sein du programme PAIS et qui avaient été élus le 1er juillet 2013 pour siéger au comité exécutif central mentionné ci-dessus.
2. 140. Selon les allégations de l’organisation plaignante, ces dirigeants ont été élus par les membres du syndicat non pas pour être dirigeants syndicaux au sein du programme PAIS, mais dirigeants syndicaux du SINDEU et, à ce titre, ils sont tenus d’accomplir un travail syndical institutionnel et non pas seulement de travailler pour le programme PAIS jusqu’au 30 juin 2015; ainsi, selon l’organisation plaignante, même si le programme PAIS est arrivé à échéance le 14 février 2014, l’université existe toujours en tant qu’institution active et demeure l’employeur conformément à la convention collective du travail qui a été signée le 26 mars 2013; sa disposition 67 fait référence à l’impossibilité de licencier des syndicalistes et leur concède un privilège syndical qui les couvre jusqu’à «une année après le terme de leur mandat syndical». Cette disposition établit l’immunité des travailleurs qui siègent au comité exécutif central et qui «ne pourront être licenciés que si l’un des motifs prévus à l’article 81 du Code du travail est démontré auprès du Conseil des relations professionnelles et du tribunal d’arbitrage»; cette immunité est en vigueur «jusqu’à une année après le jour de l’échéance de leur mandat» (syndical).
3. 141. L’organisation plaignante souligne que la protection des dirigeants syndicaux date de 2012 lors du dépôt de leur candidature aux élections du comité exécutif central du SINDEU, qui ont commencé le 17 avril 2013.
4. 142. L’organisation plaignante fait savoir que la réunion de l’employeur et des représentants syndicaux du 2 mai 2014 a malheureusement eu lieu après que le bureau juridique de l’université a pris une décision aux termes de laquelle il n’était pas nécessaire de résoudre la situation des trois dirigeants syndicaux.
5. 143. Pendant cette réunion, les représentants syndicaux ont fait savoir au recteur que cette décision n’avait pas pris en compte l’absence de consultations auprès du ministère du Travail et de la Sécurité sociale ni la priorité en matière de recrutement qu’il convient d’accorder aux dirigeants syndicaux. A cet égard, l’organisation plaignante souligne que le Costa Rica a ratifié la convention (no 135) concernant les représentants des travailleurs, 1971, qui prévoit que: les représentants des travailleurs dans l’entreprise doivent bénéficier d’une protection efficace contre toute mesure qui pourrait leur porter préjudice, y compris le licenciement, et qui serait motivée par leur qualité ou leurs activités de représentants des travailleurs, leur affiliation syndicale ou leur participation à des activités syndicales, pour autant qu’ils agissent conformément aux lois, conventions collectives ou autres arrangements conventionnels en vigueur. En outre, la recommandation no 143, qui accompagne cette convention, envisage, parmi les mesures visant à protéger les dirigeants syndicaux, ce qui suit: «la nécessité d’une consultation, d’un avis ou d’un accord d’un organisme indépendant, public ou privé, ou d’un organisme paritaire, avant que le licenciement d’un représentant des travailleurs ne devienne définitif» et «la reconnaissance d’une priorité à accorder au maintien en emploi des représentants des travailleurs en cas de réduction du personnel». La protection des représentants des travailleurs «devrait également s’appliquer aux travailleurs qui ont fait acte de candidature ou qui ont été présentés comme candidats par les procédures appropriées existantes pour être élus ou nommés représentants des travailleurs; la même protection pourrait aussi être accordée aux travailleurs qui ont cessé d’être des représentants des travailleurs».
6. 144. L’organisation plaignante allègue que les dirigeants syndicaux Ricardo Peralta Rivera, Ana Lucía Solís López et Dania Sánchez Rojas ont participé sans succès à 8, 10 et 20 processus de recrutement ou concours, respectivement, et qu’ils n’ont pas réussi parce que leur employeur ne l’a pas souhaité et parce qu’il ne leur a pas donné la priorité au moment du recrutement. L’organisation plaignante indique qu’il existe des possibilités de recrutement direct par l’employeur pour des périodes de six mois ou moins comme le prévoit l’article 16, alinéas a) et ch), de la convention collective du travail en vigueur, mais que l’employeur n’a pas mis en œuvre ces dispositions.
7. 145. Dans sa communication en date du 22 août 2014, l’organisation plaignante envoie une communication du rectorat de l’université en date du 18 juin 2014, qui réaffirme que le motif du licenciement des trois dirigeants syndicaux est la fermeture du programme PAIS et qui rappelle que les mesures nécessaires ont été prises pour permettre à ces fonctionnaires de participer aux concours de l’université; jusqu’à présent – selon la communication du rectorat –, pour diverses raisons, comme l’absence de compétences minimales, leur candidature n’a pas été retenue.

B. Réponse du gouvernement

1. 146. Dans sa communication en date du 28 janvier 2015, le gouvernement indique que, dans sa plainte, le Syndicat des fonctionnaires de l’Université du Costa Rica (SINDEU) allègue le licenciement de trois dirigeants syndicaux dans le cadre de l’arrivée à échéance de la convention conclue entre l’Université du Costa Rica (UCR) et la Caisse de sécurité sociale du Costa Rica (CCSS); cette convention traitait de l’administration des équipes médicales et paramédicales de base (EBAIS), et était en vigueur entre janvier 2003 et le 14 février 2014.
2. 147. Le gouvernement résume la position du rectorat de l’université en expliquant que les principales dispositions contenues dans la convention de référence peuvent être synthétisées comme suit: l’objectif principal du recrutement était la fourniture, l’administration et la gestion de services médicaux et paramédicaux destinés aux populations de Montes de Oca, Curridabat et San Juan, San Diego, Concepción et San Ramón de Tres Ríos; l’UCR était chargée d’assurer l’organisation et la fourniture de services de qualité, définis par la CCSS dans divers instruments techniques, afin d’améliorer le niveau de couverture, d’efficacité et d’efficience de ces services.
3. 148. L’UCR était chargée des activités relatives à la promotion, la prévention, la cure et le recouvrement de la santé contenues dans l’enveloppe de base qui comprenait des services médicaux, de laboratoire clinique, des services pharmaceutiques et odontologiques aux conditions prévues. Depuis le début, il avait été décidé que la convention serait de nature temporaire et qu’elle resterait en vigueur pour une durée de cinq ans.
4. 149. Comme l’explique l’organisation syndicale plaignante, l’UCR a mis un terme à son mandat d’administration du programme PAIS en février 2014. Du fait de l’arrivée à échéance de la convention, le personnel recruté par l’université pour assurer le fonctionnement du programme PAIS a donc cessé ses activités. Cependant, puisque la cause de la cessation de ces activités n’était pas imputable aux travailleurs, l’université leur a versé toutes les indemnités de licenciement auxquelles ils avaient droit. De ce fait, elle estime que ces licenciements sont conformes aux dispositions de la législation nationale et internationale, et qu’ils ne sont en aucun cas motivés par la qualité de dirigeant syndical des fonctionnaires susmentionnés; leur motif exclusif est la conséquence de l’arrivée à échéance du contrat de travail et la fermeture définitive du programme PAIS. Ainsi, l’UCR n’a jamais pris la décision de mettre un terme au programme PAIS sans protéger les droits des travailleurs syndicalistes, puisque tous les travailleurs du programme ont été touchés de la même manière et ont d’ailleurs bénéficié des indemnités auxquelles ils avaient droit.
5. 150. Quant à la légalité d’un licenciement de travailleurs parmi lesquels se trouvent des dirigeants syndicaux, la deuxième chambre de la Cour suprême de justice a indiqué que «[…] l’inclusion des dirigeants syndicaux dans le groupe des licenciés est justifiable s’il existe, comme cela a été dit, une raison objective (art. 132 et 139 de la loi générale de l’administration publique)».
6. 151. Selon le représentant employeur de l’université, le rapport no R-5872-2014 mentionne que l’organisation syndicale était au fait de la date d’échéance du programme depuis 2012. A cet égard, les prorogations dont a bénéficié la convention visaient à faciliter le transfert des EBAIS administrées par l’UCR-PAIS à la CCSS ou à l’entité à laquelle cette dernière institution attribuerait le nouveau recrutement. Le représentant employeur de l’université estime que les dirigeants syndicaux concernés se regroupent afin de convaincre l’institution de les maintenir à leur poste en dépit de la fermeture du programme, en invoquant la protection particulière dont ils jouissent du fait de leur privilège syndical.
7. 152. Le gouvernement souligne que, selon l’université, depuis l’annonce de la fermeture définitive du programme PAIS et jusqu’à l’issue du transfert des activités, cette institution a organisé des réunions constantes avec le SINDEU, ainsi que des négociations. Cependant, l’organisation syndicale a appelé à la grève, sur la base notamment des éléments suivants: 1) l’opposition au «solde de tous comptes» de la convention CCSS UCR-PAIS; 2) la régression de la qualité de vie des bénéficiaires du programme dans les communautés desservies du fait de sa fermeture, et en outre la mise à exécution des licenciements; 3) l’irrégularité dont s’est supposément rendue coupable la CCSS en mettant en œuvre le nouveau contrat direct (2013CD-000061-05101); et 4) l’attribution de ce contrat par la CCSS à l’Hôpital UNIBE S.A. pour 36 EBAIS, après en avoir mis neuf autres à pied. Par ailleurs, le SINDEU a demandé à cette occasion que l’UCR garantisse l’emploi des 450 travailleurs et qu’il annule l’attribution des 36 EBAIS situées dans les cantons de Curridabat, Montes de Oca et La Unión.
8. 153. Selon le rapport de l’UCR, le mouvement de grève était illégal et injustifié. Le 11 novembre 2013, de nombreux travailleurs ont cessé d’assurer les services de santé, et neuf seulement parmi les 45 EBAIS ont travaillé ce jour-là. Divers fonctionnaires de l’UCR ont effectué une inspection dans certaines équipes qui n’ont pas assuré les services, et ils ont découvert que les installations avaient été fermées au moyen de chaînes et de verrous. En outre, les portes principales avaient été scellées et il a donc fallu réhabiliter l’accès à ces lieux, selon les procès-verbaux qui ont été rédigés pour consigner ces faits.
9. 154. Par la suite, les représentants du SINDEU et de l’UCR ont tenu une réunion le 13 novembre 2013, pendant laquelle le syndicat s’est engagé à mettre un terme à la grève et à faire en sorte que les travailleurs retournent travailler dans les équipes de base; cependant, cet accord n’a pas été respecté par l’organisation syndicale.
10. 155. Le recteur de l’UCR explique que, en tout temps, l’institution s’est efforcée d’agir de manière responsable; elle a donc respecté chacun des accords conclus avec l’organisation syndicale plaignante, et à aucun moment elle n’a limité les droits syndicaux des membres du comité exécutif du SINDEU, non plus que le privilège particulier que comportent ces droits.
11. 156. Le Tribunal du travail du deuxième circuit judiciaire de San José a affirmé l’illégalité de la grève par le biais de la résolution no 073-2014 et il a confirmé le jugement du tribunal du travail, prononcé le 22 novembre 2014, qui allait dans le même sens concernant les équipes de base de Tirrases, Curridabat, Cipreses et Guayabos, Granadilla de Curridabat, San Rafael, Mercedes, Vargas Araya, Lourdes et San Pedro.
12. 157. En outre, lors de la demande d’une mesure conservatoire interjetée par la CCSS afin d’obliger l’UCR à continuer d’assurer les services, le tribunal des contentieux administratifs a prononcé le jugement no 620-2013-T du 22 mars 2013, par le biais duquel il disposait notamment que:
    • […] Ainsi, il paraît peu sérieux et même téméraire [au juge que je suis] que la caisse prétende, sous couvert d’une demande de mesure conservatoire, qu’il soit ordonné à l’Université du Costa Rica de continuer à assurer un service public essentiel qui relève en fait de la CCSS et non pas de l’université, alors que les intentions et les motifs financiers de l’université sont connus depuis au moins une année, et d’exiger en outre que ce service soit assuré par l’université selon des conditions et des termes que la CCSS estime opportuns, et bien que la caisse sache parfaitement que l’université est digne de foi lorsqu’elle déclare encourir des frais importants pour assurer ces services, frais qui sont d’ailleurs connus par la caisse. En arguant des conséquences sur la santé des assurés […], la CCSS, [à notre avis] et sur la base d’une analyse prudente des éléments de preuve apportés, prétend obliger l’UCR à assurer un service dans des conditions déficitaires, hors du cadre des conventions conclues entre les parties et en dépit du fait qu’elle reconnaît que ces frais sont véritables, pour tenter de pallier son inaction administrative pendant une année au moins, et son absence de planification pour garantir la prestation des services de santé, qui relèvent de sa responsabilité et non pas de celle de l’UCR […].
13. 158. Compte tenu de ce qui précède, il est démontré que la décision institutionnelle prise par l’UCR n’a jamais eu pour objectif de porter préjudice aux représentants syndicaux, et qu’il ne s’agissait donc pas d’un licenciement discriminatoire dû à leur qualité de syndicaliste.
14. 159. Dans ce contexte, puisqu’il ne s’agissait pas d’une réorganisation de l’institution, qui aurait permis de décider quelles étaient les personnes que l’on souhaitait maintenir dans l’emploi – et dans ces cas-là on donne en général la préférence aux dirigeants syndicaux lorsque c’est possible –, la mesure de fermeture a touché l’ensemble du personnel.
15. 160. L’organisation syndicale a tort lorsqu’elle déclare que l’immunité syndicale des fonctionnaires Ricardo Peralta Rivera, Ana Lucía Solís López et Dania Sánchez Rojas n’a pas été respectée; ils ont été élus au sein du comité exécutif du SINDEU (et non pas du programme PAIS) précisément parce que les licenciements qui ont eu lieu n’étaient pas le fait d’une décision des autorités supérieures de l’UCR, mais qu’ils découlaient de la fermeture définitive du programme mentionné et que la mesure s’appliquait à la totalité des travailleurs, y compris ceux qui avaient été recrutés alors qu’ils étaient dirigeants syndicaux.
16. 161. Quoi qu’il en soit, la participation des fonctionnaires mentionnés au sein du comité exécutif du SINDEU a été prise en compte dans le cadre de l’accord qui a été conclu entre l’UCR et le SINDEU pour la levée de la grève des travailleurs et travailleuses du programme PAIS; un article provisoire a été inclus dans l’accord aux termes duquel ces fonctionnaires auront la possibilité, pendant un délai spécifique (du 15 février 2014 au 13 février 2015), de participer à divers concours internes, aux mêmes conditions que les autres fonctionnaires de l’université.
17. 162. Il faut cependant préciser que les instances supérieures de l’université ne pratiquent pas d’ingérence dans les concours internes des diverses unités; ce sont ces dernières qui assurent exclusivement la sélection de leurs fonctionnaires, conformément aux critères définis dans chaque vacance de poste, et de l’analyse qu’elles font des avantages et des inconvénients présentés par chaque candidat figurant sur la liste courte.
18. 163. Compte tenu de ce qui précède, il est clair que les instances supérieures de l’université sont disposées à promouvoir des opportunités et à réduire le préjudice qui a peut-être été causé aux fonctionnaires mentionnés, mais elles le font bien évidemment dans le cadre imposé par l’indépendance et l’impartialité avec lesquelles les unités qui recrutent sont tenues d’agir.
19. 164. A cet égard, ce cas illustre bien la bonne foi des instances universitaires et aussi celle du pays en général qui s’efforce de garder ouverts des espaces de dialogue avec les organisations syndicales et d’orienter le quotidien des institutions vers le respect des conventions internationales de l’OIT qui ont été ratifiées.
20. 165. Sur la base des raisons de fait et de droit exposées ci-dessus, le gouvernement du Costa Rica demande au Comité de la liberté syndicale de rejeter dans tous ses éléments la plainte présentée.

C. Conclusions du comité

1. 166. Le comité note que, dans la présente plainte, le Syndicat des fonctionnaires de l’Université du Costa Rica (SINDEU) allègue le licenciement – en violation de la convention no 135 de l’OIT, ratifiée par le Costa Rica, et de la convention collective en vigueur – de trois membres de son comité exécutif lorsque, après des prorogations successives de la convention conclue entre l’université et la Caisse de sécurité sociale du Costa Rica (origine du programme PAIS, service médical destiné à certaines populations du pays), ce même programme dans lequel ces personnes travaillaient, respectivement comme médecin, aide-soignante ou pharmacienne, a été annulé; par ailleurs, bien que ces personnes aient eu la possibilité de se présenter à des concours, lorsqu’elles l’ont fait, elles n’ont pas réussi et, selon l’organisation plaignante, ces échecs relèvent de la volonté de l’employeur. Enfin, l’organisation plaignante allègue des retards de l’employeur pour répondre aux sollicitations du syndicat dans le traitement de ce cas.
2. 167. Le comité note les déclarations du gouvernement selon lesquelles: 1) l’université a mis un terme au programme PAIS en février 2014 et, du fait de la fermeture définitive de ce programme (et de l’arrivée à échéance de la convention conclue entre l’université et sa partenaire, la Caisse de sécurité sociale du Costa Rica, qui était à l’origine du programme), tous les fonctionnaires (parmi lesquels se trouvaient les trois dirigeants syndicaux mentionnés par l’organisation plaignante) ont cessé d’assumer leurs fonctions; par conséquent, il n’y a pas eu discrimination antisyndicale et ces licenciements n’ont rien à voir avec la qualité de dirigeant syndical des trois personnes en question; 2) étant donné que la fermeture du programme n’est pas imputable aux travailleurs, l’UCR leur a versé toutes les indemnités auxquelles ils avaient droit; 3) l’organisation plaignante connaissait la date de fermeture du programme depuis 2012; les prorogations qui ont été décidées par la suite avaient pour finalité le processus de transfert des services administrés à la Caisse de sécurité sociale du Costa Rica ou à l’entité à laquelle cette institution déciderait d’attribuer le nouveau contrat; 4) du point de vue de l’employeur, l’intention des dirigeants syndicaux concernés de se regrouper visait en fait à obtenir que l’université les maintienne à leur poste en dépit de la fermeture du programme; 5) pour répondre à l’allégation des retards concernant le dialogue, l’université fait observer que, depuis l’annonce de la fermeture définitive du programme PAIS et jusqu’au transfert des services, les réunions et négociations n’ont pas cessé entre elle et le SINDEU; pourtant, l’organisation syndicale a appelé à la grève en 2013, pour s’opposer au transfert des services, et cette grève a été déclarée illégale par les autorités judiciaires; 6) après la grève, l’université a respecté chacun des accords qu’elle avait conclus avec l’organisation syndicale plaignante; et 7) la participation des fonctionnaires en question (les trois dirigeants syndicaux) au comité exécutif du SINDEU a été prise en compte dans le cadre de l’accord conclu lors du dialogue entre l’université et le SINDEU concernant la levée de la grève; c’est pourquoi un article provisoire avait été inclus aux termes duquel ces fonctionnaires avaient la possibilité, pendant un délai spécifique (allant du 15 février 2014 au 13 février 2015), de se porter candidats à divers concours internes, aux mêmes conditions que les autres fonctionnaires universitaires; cependant, pour répondre à l’allégation d’un manque de volonté du rectorat pour résoudre le problème par voie de concours, l’université souligne que le bureau de l’administration supérieure universitaire ne pratique pas d’ingérence dans les concours internes des diverses unités, et que c’est à ces dernières que revient la sélection de leurs fonctionnaires, conformément aux critères définis par les vacances de postes respectives.
3. 168. Le comité observe que, dans le présent cas, le motif du licenciement des trois dirigeants de l’organisation plaignante n’est pas leur qualité de dirigeant syndical ni leurs activités syndicales et observe que, pour défendre la demande de réintégration de ces trois dirigeants, l’organisation plaignante invoque également la disposition 67 de la convention collective en vigueur sur l’impossibilité de licencier des dirigeants syndicaux de l’université.
4. 169. A cet égard, le comité observe que la disposition 67 de la convention collective en vigueur (qui figure en annexe des allégations de l’organisation plaignante) prévoit que les membres du comité exécutif central du syndicat ne pourront être licenciés aux motifs prévus dans l’article 81 du Code du travail que dans le cas où ces motifs sont démontrés auprès du Conseil des relations professionnelles et du tribunal d’arbitrage; cet article prévoit également que leur immunité syndicale les protège jusqu’à une année après la fin de leur mandat syndical. A cet égard, le comité observe que le gouvernement n’a pas dit que la procédure était suivie dans le présent cas et qu’il n’a pas fait état du délai prévu concernant l’immunité syndicale. Au vu de ces éléments, le comité prie le gouvernement de s’assurer que les clauses de la convention collective ainsi que de l’accord collectif de novembre 2013 soient effectivement respectées.