Demande directe (CEACR) - adoptée 2022, publiée 111ème session CIT (2023)

Convention (n° 81) sur l'inspection du travail, 1947 - République de Corée (Ratification: 1992)

Autre commentaire sur C081

Observation

Demande directe

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La commission prend note des observations de la Fédération des syndicats coréens (FKTU), de la Confédération coréenne des syndicats (KCTU) et de la Fédération des entreprises de Corée (KEF), communiquées avec le rapport du gouvernement, et de la réponse du gouvernement.

Article 3 de la convention. Fonctions principales des inspecteurs du travail. 1. Surveillance des activités syndicales. En réponse au commentaire précédent de la commission, le gouvernement indique que le ministère de l’Emploi et du Travail (MOEL) a pris des mesures pour garantir la liberté des activités syndicales et le droit d’organisation des travailleurs. Le gouvernement indique que les inspecteurs du travail ne s’ingèrent ni dans les affaires internes ni dans les activités légitimes des syndicats.

La commission prend note des observations de la KCTU selon lesquelles le gouvernement actuel a abrogé certains règlements administratifs concernant les activités syndicales. Toutefois, plus des deux tiers des interdictions qui sont assorties de sanctions pénales ou administratives, comme le prévoit la loi de modification sur les syndicats et les relations du travail (TULRAA), sont applicables aux syndicats et aux travailleurs. En outre, la TULRAA réglemente strictement les questions de procédure et les actions revendicatives. La KCTU indique que, selon les Directives de service à l’usage des inspecteurs du travail, ces derniers sont chargés de contrôler l’application de la TULRAA et doivent donc inspecter les activités syndicales. La KCTU indique que ces directives n’ont pas été révisées à la suite de la modification de la TULRAA et de la ratification en 2021 des conventions fondamentales de l’OIT (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949. Dans sa réponse, le gouvernement indique que la TULRAA sanctionne principalement les pratiques de travail déloyales des employeurs, par exemple l’imposition de conditions inéquitables à l’organisation ou au fonctionnement d’un syndicat, ou le refus d’appliquer une convention collective ou en retarder l’application. Le gouvernement indique aussi que les statistiques sur les cas dénoncés par les inspecteurs du travail montrent clairement que les sanctions imposées en vertu de la TULRAA visent les employeurs et non les syndicats. Sur plus de 46 000 cas signalés par les inspecteurs en 2020, un seul concernait des actions revendicatives d’un syndicat, alors que, dans plus de 200 cas, des employeurs ont été accusés de pratiques de travail déloyales à l’encontre d’un syndicat.

La commission prie le gouvernement de continuer à fournir des informations sur le contrôle par les inspecteurs du travail de l’application de la TULRAA. Elle le prie aussi à nouveau de communiquer des informations sur les mesures spécifiques prises pour s’assurer que le contrôle des activités syndicales vise à protéger les droits des syndicats et de leurs membres, mais qu’il ne prend pas la forme d’actes d’ingérence dans leurs activités légitimes et leurs affaires internes.

2. Règlement des différends. La commission note que, en réponse à sa demande précédente, le gouvernement indique que les inspecteurs du travail ouvrent immédiatement des enquêtes sitôt qu’ils reçoivent des plaintes, et ordonnent des mesures correctives dès qu’une infraction est constatée. Toutefois, le gouvernement indique aussi que, lorsqu’un travailleur, en toute autonomie, s’entend avec l’employeur pour régler un cas, l’inspecteur du travail doit s’assurer que le travailleur a manifesté expressément son accord. Le gouvernement indique que, conformément à l’article 109(2) de la loi sur les normes du travail, des poursuites en cas de non-paiement des salaires ne peuvent pas être engagées contre la volonté clairement exprimée du plaignant. La commission prend également note des commentaires de la KCTU qui fait état de retards dans des poursuites qui, au motif de pratiques de travail déloyales, avaient été engagées contre des employeurs, et de la réponse du gouvernement selon laquelle un travailleur ou un syndicat dont les droits sont enfreints en raison de pratiques de travail déloyales peut recourir à la Commission des droits du travail pour obtenir réparation, et aussi demander une sanction pénale contre un employeur dans le cas de pratiques de travail déloyales ou de la non-exécution d’une mesure de réparation. La commission prie le gouvernement de fournir un complément d’information sur le nombre de cas réglés à la suite d’une conciliation volontaire entre le travailleur et l’employeur, en indiquant le type ou le contenu des plaintes. La commission prie aussi à nouveau le gouvernement de communiquer des informations sur le temps et les ressources que l’inspection du travail consacre au règlement de différends par rapport au temps et aux ressources qu’elle consacre à ses fonctions principales, telles que prévues à l’article 3, paragraphe 1. Enfin, la commission prie le gouvernement de fournir des informations sur la fréquence des situations dans lesquelles des travailleurs ou des syndicats demandent des sanctions pénales et sur la fréquence des sanctions accordées, y compris sur la nature de ces sanctions (amende ou emprisonnement, ou les deux).

Article 3, paragraphe 1, et article 17. Activités de l’inspection du travail dans le domaine de la non-discrimination. Poursuites légales immédiates. En réponse au commentaire précédent de la commission, le gouvernement indique que des inspecteurs du travail chargés en particulier d’ordonner des mesures correctives contre la discrimination sont désignés dans chaque bureau régional. Une équipe pour l’égalité de traitement, composée d’un inspecteur de grade 6 et de sept inspecteurs de grade 7, est constituée dans la division régionale du travail des bureaux régionaux, et se concentre sur des inspections occasionnelles axées sur l’égalité et la non-discrimination. L’équipe effectue les inspections pertinentes, ordonne des mesures de correction et saisit la Commission des relations de travail ainsi que les tribunaux, le cas échéant. Il est également obligatoire d’inclure la discrimination à l’égard des travailleurs intérimaires dans la liste des situations à contrôler lors des inspections effectuées régulièrement pour s’assurer de la légalité du travail intérimaire. La commission prend également note des informations statistiques fournies par le gouvernement à ce sujet. La commission prend note aussi des informations du gouvernement, qui répondent à sa demande précédente.

Article 5, paragraphe a), et article 7. Coopération effective et formation appropriée. La commission note qu’en réponse à son commentaire précédent le gouvernement indique que le MOEL a redéfini les interprétations administratives internes afin qu’elles tiennent compte de la jurisprudence de la Cour suprême. Le gouvernement indique aussi que les programmes de formation des inspecteurs du travail prévoient des cours sur l’interprétation juridique de la jurisprudence de la Cour suprême et des jugements portant sur l’application de la législation sur les relations professionnelles. La commission prie le gouvernement de continuer à fournir des renseignements sur la formation dispensée aux inspecteurs du travail pour assurer la cohérence avec la jurisprudence de la Cour suprême, et d’indiquer si les interprétations administratives internes continuent d’être réexaminées pour assurer leur conformité aux décisions du système judiciaire.

Articles 5 a) et 17. Coopération avec d’autres services gouvernementaux et poursuites légales. Dans son précédent commentaire, la commission avait prié le gouvernement de fournir des informations sur le résultat des procédures judiciaires dans les cas qui ont été renvoyés devant les tribunaux à la suite d’une inspection du travail. Le gouvernement indique que les cas d’infractions de la loi font l’objet de mesures correctives ou d’amendes, ou donnent lieu à des procédures judiciaires à la suite d’une inspection du travail. Selon les informations du gouvernement, il y a eu en 2019 et 2020, respectivement, 677 et 534 cas d’infractions ayant donné lieu à des procédures judiciaires, à la suite de visites de l’inspection du travail, la plupart étant des infractions à la loi sur les normes du travail. La commission note en outre que 3 129 cas et 4 278 cas ont donné lieu, en 2018 et 2019 respectivement, à des poursuites au motif d’infractions à la législation sur la sécurité et la santé au travail (SST). La commission prie le gouvernement de continuer à fournir des informations sur le nombre de cas ayant donné lieu à des procédures judiciaires. Elle le prie à nouveau de communiquer des informations sur le résultat des procédures judiciaires intentées dans les cas qui ont été renvoyés devant les tribunaux à la suite d’une inspection du travail, y compris sur la nature des sanctions prononcées et sur les sommes perçues en application de ces sanctions.

Article 5 b). Collaboration de l’inspection du travail avec les employeurs, les travailleurs et leurs organisations. La commission note que, selon les observations de la KCTU, malgré les conditions requises par les Directives de service à l’usage des inspecteurs du travail, il arrive que la participation des représentants des travailleurs aux activités d’inspection ne soit pas assurée. De plus, la loi n’exige pas la participation des travailleurs aux enquêtes sur les accidents. Par conséquent, dans la pratique, la plupart des entreprises excluent la participation des travailleurs aux enquêtes sur les accidents graves. À ce sujet, la KCTU note que la Commission de réforme de l’administration du travail a recommandé en 2017 la révision des Directives de service à l’usage des inspecteurs du travail, sans succès.

En réponse aux observations de la KCTU, le gouvernement mentionne l’article 14 (5) et (11) des Directives de service à l’usage des inspecteurs du travail, en vertu duquel les inspecteurs doivent communiquer les informations pertinentes au représentant des travailleurs, notamment l’objet et l’intention de l’inspection, les résultats de l’inspection, les futurs plans d’inspection et les mesures d’amélioration. Le gouvernement mentionne aussi l’article 27 des Directives de service à l’usage des inspecteurs du travail, qui dispose que la participation de travailleurs à une enquête sur un accident du travail est assurée au moyen de la déclaration des travailleurs témoins de l’accident. Notant qu’il peut y avoir une différence entre le fait d’enregistrer les déclarations des témoins d’un accident du travail et un dialogue permanent avec les représentants des travailleurs dans le cadre d’une enquête sur un accident, la commission prie le gouvernement de continuer à fournir des informations sur les mesures prises pour promouvoir la collaboration de l’inspection du travail avec les employeurs, les travailleurs ou leurs organisations, y compris lors d’une enquête sur un accident du travail.

Articles 6, 15 a) et c). Indépendance, intégrité professionnelle des inspecteurs du travail et devoir de confidentialité. La commission note que, en réponse à son commentaire précédent, le gouvernement indique que le Code de conduite des fonctionnaires du MOEL prévoit pour les fonctionnaires plusieurs obligations (entre autres, la déclaration d’intérêts privés et la prévention du trafic d’influence) et interdictions (l’interdiction d’intercession et de sollicitation, et l’interdiction de recevoir de l’argent ou d’autres biens de valeur). Le gouvernement indique aussi qu’il sous-traite le système de dénonciation anonyme à une agence privée afin de faciliter la dénonciation d’actes illégaux. Le gouvernement ajoute que des sanctions strictes, notamment des mesures disciplinaires et des pénalités le cas échéant, sont prises lorsque des infractions ont été constatées. Par ailleurs, le gouvernement indique que les actes illégaux passibles de sanctions sont entre autres les suivants: corruption et pots-de-vin, participation directe de fonctionnaires à des activités assujetties à l’inspection pendant leur période de service actif et après leur retraite. La commission prend note des informations statistiques fournies par le gouvernement sur l’application de l’article 104 de la loi sur les normes du travail et de l’article 81(1)-(5) de la TULRAA, qui interdisent de licencier une personne ou de lui réserver tout autre traitement déloyal pour avoir signalé des infractions aux inspecteurs du travail. La commission note que, selon les observations de la FKTU, de janvier à mars 2021, 72 cas d’abus de pouvoir d’inspecteurs du travail ont été signalés (traitement inéquitable d’un cas en faveur d’un employeur, demande à des travailleurs de retirer une plainte, arrangement du règlement d’un conflit, recours à une tactique dilatoire). La FKTU fait aussi état d’actes inappropriés d’inspecteurs du travail dans des cas de harcèlement, qui peuvent entraîner des dommages secondaires. La FKTU indique également que la formation et l’éducation des inspecteurs du travail doivent être renforcées en conséquence. En réponse à cette observation, le gouvernement déclare que des mesures ont été prises pour renforcer la formation des inspecteurs du travail, notamment en dispensant des cours sur le traitement des plaintes, et la lutte contre le harcèlement au travail et les pratiques de travail déloyales. Le gouvernement fait état aussi une d’une formation plus longue et de cours conçus spécifiquement pour les inspecteurs de différents niveaux. La commission prie le gouvernement de continuer à fournir des informations sur les mesures prises pour s’assurer que les inspecteurs du travail n’ont pas de conflit d’intérêts, direct ou indirect, dans les établissements qu’ils contrôlent. Elle le prie également d’indiquer le nombre de cas de violation par des inspecteurs du travail du Code de conduite des fonctionnaires du MOEL, ainsi que les sanctions et/ou mesures disciplinaires appliquées.

Article 13. Pouvoirs des inspecteurs dans le domaine de la sécurité et de la santé au travail (SST). En réponse au précédent commentaire de la commission sur l’application des dispositions légales relatives à la protection des travailleurs occupés dans des structures de sous-traitance à plusieurs niveaux, le gouvernement indique que de nombreuses dispositions de la loi sur la SST ont été modifiées puis mises en application le 16 janvier 2020 afin d’accroître les responsabilités de l’entrepreneur principal, de limiter la sous-traitance de travaux dangereux et de renforcer les sanctions à l’encontre du propriétaire de l’entreprise. Ces modifications visent principalement à élargir le champ des responsabilités du contractant, à accroître la responsabilisation de la personne qui commande des travaux de construction et de l’exécutant des travaux, et à étendre la protection de la loi à d’autres catégories de travailleurs. En ce qui concerne la construction navale, le gouvernement indique que la loi sur la SST prévoit désormais l’évaluation du niveau de gestion de la SST, évaluation dont les résultats permettent d’améliorer la gestion et de prévenir les accidents du travail. Le gouvernement mentionne aussi la modification en 2021 des directives en matière de sanctions en cas d’infractions à la loi sur la SST, et l’adoption de la loi sur les sanctions en cas d’accidents du travail graves. Le gouvernement déclare que l’application des directives en matière de sanctions ne fait que commencer et qu’il est donc trop tôt pour en déterminer l’efficacité.

En ce qui concerne les mesures de suspension, la commission note que, selon le gouvernement, elles peuvent être ordonnées lorsqu’une situation dangereuse persiste et que les mesures correctives demandées n’ont pas été respectées, ou lorsque le plan de prévention des risques ou des accidents graves n’a pas été appliqué. La commission note également les informations fournies par le gouvernement sur le nombre respectif des ordres de suspension émis à la suite d’une visite d’inspection ou à la suite d’une enquête sur un accident.

À propos de ces chiffres, la commission note que la KCTU indique dans ses observations que le nombre d’ordres de suspension émis lors de visites d’inspection est en baisse (de 1 029 en 2018 à 59 en 2020), ainsi que le nombre d’ordres de suspension émis à la suite d’une enquête sur un accident (de 645 à 595). La KCTU mentionne aussi certains cas dans lesquels les ordres de suspension n’ont pas été émis à temps, lorsque les inspecteurs du travail se sont appuyés sur la déclaration orale des employeurs concernés pendant l’enquête sur les accidents. En réponse à l’observation de la KCTU, le gouvernement indique que la baisse du nombre d’ordres de suspension tient au fait que la nouvelle loi sur la SST, adoptée en janvier 2020, prévoit des conditions plus strictes pour émettre des ordres de suspension, notamment dans les cas d’accidents du travail graves et d’inobservation de mesures correctives. Le gouvernement indique que les ordres de suspension étaient utilisés excessivement en raison de l’interprétation arbitraire des situations représentant un «danger imminent».

La commission prie le gouvernement d’indiquer les activités menées par les inspecteurs du travail pour assurer le respect des nouvelles dispositions de la loi sur la SST en matière de sous-traitance. Elle prie aussi le gouvernement de fournir un complément d’information sur les exigences relatives à l’émission d’ordres de suspension par les inspecteurs du travail, comme le prévoit la loi sur la SST de 2020. De plus, la commission prie le gouvernement de communiquer des informations sur l’impact des mesures prises, ainsi que des statistiques, si possible ventilées par secteur, sur le nombre d’accidents du travail signalés et de cas dans lesquelles des accidents du travail ont été dissimulés, sur le nombre d’infractions constatées et d’actions judiciaires engagées, et sur le montant des amendes imposées et perçues.

Article 16. Inspections aussi fréquentes et aussi soigneuses qu’il est nécessaire pour assurer l’application effective des dispositions. 1. Visites de suivi. La commission note que, selon les observations de la FKTU, il n’y a pas de système approprié pour vérifier si les employeurs respectent effectivement les mesures correctives ordonnées par les inspecteurs du travail, ou pour collecter les données utiles à cet égard. La FKTU indique que les inspections de suivi sont réalisées uniquement sur la base de documents présentés par les employeurs, et que les visites d’inspection ne sont effectuées que lorsqu’il est impossible de contrôler les documents. La FKTU estime donc qu’il est nécessaire de renforcer les visites de suivi.

En réponse aux observations de la FKTU, le gouvernement confirme que les inspecteurs du travail vérifient d’abord les résultats des mesures correctives en s’appuyant sur des documents, et que des visites de suivi complémentaires sont effectuées si besoin est. Le gouvernement indique aussi qu’un examen complet des capacités administratives et de l’efficacité de l’inspection est nécessaire en ce qui concerne les visites de suivi. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les critères utilisés pour déterminer si des visites de suivi complémentaires sont nécessaires, et des informations sur son examen de la fréquence et de l’efficacité des visites de suivi, et sur les mesures prises pour garantir que les visites de suivi sont suffisamment complètes. En outre, la commission prie le gouvernement de fournir des informations,si possibleventilées selon la taille de l’entreprise et le type de secteur, sur le nombre de visites de suivi effectuées par rapport aux visites de suivis qui se fondent sur l’examen de documents.

2. Autoamélioration préalable et inspection ultérieure. La commission prend note des observations de la KEF selon lesquelles, pour les petites et moyennes entreprises qui ne disposent pas de ressources suffisantes pour la gestion de la main-d’œuvre et qui ont de graves difficultés financières en raison de la pandémie prolongée de COVID-19, l’action administrative, en particulier l’inspection du travail, doit se concentrer sur l’orientation et l’éducation afin de prévenir les infractions à la législation sur les lieux de travail. En outre, lorsque les inspecteurs du travail constatent une infraction, il convient d’accorder un délai suffisant aux entreprises pour qu’elles puissent corriger volontairement les problèmes par elles-mêmes, plutôt que d’imposer immédiatement des sanctions ou d’engager une action en justice.

La commission note également l’observation de la FKTU selon laquelle un nouveau principe a été fixé en 2021 pour les inspections régulières, à savoir celui de «l’autocontrôle d’abord et l’inspection ensuite». Ainsi, les employeurs disposent d’un mois pour améliorer la situation afin de se conformer à la législation pertinente, un certain nombre de lieux de travail étant ensuite choisis en vue d’une inspection. La FKTU indique que ce nouveau principe laisse la possibilité aux employeurs de prendre des mesures palliatives pour se préparer aux inspections du travail, et qu’il n’est donc pas utile pour corriger les problèmes ou permettre une application efficace de la loi. La FKTU considère que l’inspection du travail devrait être menée plus activement afin d’assurer une application cohérente de la législation pertinente.

En réponse aux observations de la FKTU, le gouvernement indique que le principe de «l’autocontrôle d’abord et l’inspection ensuite» a été établi compte tenu des difficultés rencontrées par les entreprises dans le contexte de la pandémie de COVID-19. Le nombre de lieux de travail soumis à l’autocontrôle est trois fois supérieur à celui des lieux de travail effectivement inspectés. Le gouvernement estime que cette mesure devrait renforcer la protection des travailleurs en encourageant davantage d’entreprises à se conformer volontairement à la loi. En outre, dans le cas d’infractions nécessitant une correction immédiate, des inspections sont effectuées sur place rapidement, y compris des visites d’inspection inopinées, et dans ces cas une période d’autoamélioration n’est pas accordée. Par conséquent, ce nouveau principe ne donne pas la possibilité aux employeurs de dissimuler d’éventuelles infractions avant l’inspection. La commission prie le gouvernement de fournir des informations statistiques sur le nombre de lieux de travail bénéficiant de la période d’«autocontrôle», le nombre de lieux de travail choisis en vue d’une inspection et les critères de ce choix, ainsi que les résultats des visites d’inspection - entre autres, infractions constatées, mesures correctives ordonnées, actions judiciaires engagées et sanctions. Rappelant que l’auto-inspection et l’auto-évaluation devraient compléter, et non remplacer, l’inspection du travail, la commission prie le gouvernement d’indiquer les mesures prises pour que les lieux de travail soient inspectés aussi souvent et aussi soigneusement que nécessaire afin d’assurer l’application effective des dispositions légales pertinentes.

Articles 20 et 21. Publication et communication au BIT d’un rapport annuel. La commission prend note des extraits du Livre blanc annuel sur l’emploi et le travail fournis par le gouvernement, qui contiennent les informations requises par les alinéas a), b), d), e), f) et g) de l’article 21 de la convention. Toutefois, la commission note qu’il n’y a pas d’informations sur le nombre d’établissements assujettis au contrôle de l’inspection du travail, comme l’exige l’article 21 c) de la convention. La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que les rapports annuels soient publiés et contiennent des informations sur le nombre d’établissements assujettis au contrôle de l’inspection du travail, comme l’exigent les articles 20 et 21 c) de la convention.